Worten Taten folgen lassen – Was Deutschland vom neuen US-Bericht zur Schutzverantwortung lernen kann

von Sarah Brockmeier

Am 23. Juli - und damit fünf Jahre nach dem einflussreichen Bericht der Genocide Prevention Task Force ¹ - wurde in Washington der Bericht „The United States and R2P: From Words to Action” (PDF) einer hochrangigen Arbeitsgruppe zur Schutzverantwortung (Responsibility to Protect / R2P) veröffentlicht. Er hat das explizite Ziel, eine breitere amerikanische Öffentlichkeit mit dem Konzept der Schutzverantwortung vertraut zu machen. Die allgemeine Schlussfolgerung der Arbeitsgruppe ist wenig überraschend: R2P sei  „weder ein Allheilmittel, noch ein leeres Versprechen“. Die US-Regierung solle sich viel klarer als bisher geschehen hinter das Konzept stellen, im internationalen Kontext eine klare Vision zu den drei Säulen der Schutzverantwortung formulieren und „sich nicht scheuen“ das Konzept öffentlich beim Namen zu nennen. Der Bericht ist aber aus zwei Gründen für die deutsche und europäische Debatte zur R2P interessant. Erstens zeigt er sehr deutlich die Unterschiede zwischen dem deutschen und dem US-amerikanischen Verständnis von R2P.  Zweitens enthält der Bericht eine Reihe von Empfehlungen, die auch deutsche Entscheidungsträger unter Zugzwang stellen könnten.

Unterschiede zwischen der deutschen und der US-Amerikanischen R2P-Debatte

Der Bericht und seine Vermarktung am 23. Juli illustrieren zwei unterschiedliche Verständnisse von R2P in Deutschland und den USA. Während die Autoren das Konzept der Schutzverantwortung explizit als „politische Norm im Entstehen“ bezeichnen, sprechen deutsche Bundestagsabgeordnete und Vertreter des Auswärtigen Amtes – nicht zuletzt der deutsche „R2P Focal Point“² – überwiegend von einem völkerrechtlichen Konzept.

Hieraus entstehen ein unterschiedlicher Handlungsdruck und zwei sehr unterschiedliche Debatten. In Deutschland wird immer noch überwiegend über abstrakte moral-philosophische oder rein völkerrechtliche Fragen diskutiert (zuletzt während einer entsprechenden Podiumsdiskussion auf dem Deutschen Forum Sicherheitspolitik). Die Expertengruppe, geleitet von der ehemaligen US-Außenministerin unter Bill Clinton, Madeleine Albright, und des frühere Sondergesandten für den Sudan unter George W. Bush, Richard Williamson, legt dagegen den Schwerpunkt ihres Berichtes auf die Umsetzung der Schutzverantwortung in konkreten Krisenfällen und die Frage, mit welchen Mitteln schwerste Menschenrechtsverbrechen verhindert werden können. Sie ist exemplarisch für das eher praktische und politische Verständnis von R2P in den USA.

Im Zuge der Vorstellung des Berichtes zur R2P veröffentliche die einflussreiche Online-Plattform Politico einen Meinungsartikel von Albright und Williamson. Reuters und die New York Times berichten am 24. Juli über die Veröffentlichung. Selbst wenn auch in Deutschland inzwischen in Ansätzen über die praktische Umsetzung der R2P nachgedacht wird, gibt es hier oder in Europa keine vergleichbare zivilgesellschaftliche Lobby oder ähnlich breite politische Unterstützung für dieses Thema. Unter den über 30 Teilnehmern der US-amerikanischen Arbeitsgruppe aus Politik, Wissenschaft, Think Tanks, NGOs und Medien befanden sich viele bekannte Namen – von dem ehemaligen kanadischen Außenminister und Miterfinder von R2P, Lloyd Axworthy, bis zur ehemaligen Planungsstabsleiterin im US-Außenministerium, Anne-Marie Slaugther.

Der Versuch einiger europäischer Organisationen, die Genocide Prevention Task Force nachzuahmen, war bisher nicht sonderlich erfolgreich. Die „European Task Force on the Prevention of Genocide and Mass Atrocities“ fand in Deutschland kaum Beachtung. Im Gegensatz zur Genocide Prevention Task Force und dem nun am 23. Juli veröffentlichten Nachfolgebericht fanden die Initiatoren der europäischen Arbeitsgruppe weder substantielle finanzielle noch hochrangige politische Unterstützung. Die Öffentlichkeitsarbeit der Task Force beschränkte sich – auch maßgeblich aufgrund fehlender Gelder – auf eine Vorstellung des Berichtes in Brüssel ohne jegliches Medienecho.

Madeleine Albright bei einer Rede in Pennsylvania. Quelle: 9-3 Madeleine Albright in Pennsylvania von Barack Obama unter CC BY-NC-SA 2.0.

Auch für Deutschland und die EU sind die Empfehlungen der Arbeitsgruppe relevant

Die wichtigsten Empfehlungen der Genocide Prevention Task Force aus dem Jahre 2008 wurden von der Obama-Administration umgesetzt und resultierten unter anderem in der Schaffung des ressortübergreifenden Atrocities Prevention Board. Es bleibt abzuwarten, ob die Empfehlungen des nun veröffentlichten Berichts ähnlich systematisch umgesetzt werden. Mit Susan Rice als Nationale Sicherheitsberaterin im Weißen Haus und der wahrscheinlichen Ernennung von Samantha Power zur UN-Botschafterin stehen die Chancen aber nicht schlecht.

Sollte die US-Regierung den Empfehlungen der Arbeitsgruppe nachkommen, ist auch Deutschland gefragt, entsprechende Initiativen zu unterstützen: die meisten der Empfehlungen beziehen sich explizit auf mögliche Reformen innerhalb der Vereinten Nationen, der NATO oder sogar der OSZE.

Unter anderem empfiehlt die Arbeitsgruppe der US-Regierung, bei den Vereinten Nationen eine Initiative zur Verbesserung der globalen Kapazitäten zur Verhinderung von Gräueltaten zu starten und verstärkt Regionalorganisationen wie die Arabische Liga und die Afrikanische Union zu unterstützen. Bei den Vereinten Nationen könne die US-Regierung vor allem die Sondergesandten der Vereinten Nationen für die Verhinderung von Völkermord und R2P stärker fördern und die Einführung eines regelmäßigen Berichtes der Sondergesandten an den Sicherheitsrat initiieren.

Trotz der Unbeliebtheit des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) in den USA, empfehlen die Experten eine stärkere Unterstützung des Gerichtshofs durch die US-Regierung.  Zusätzlich fordern sie die Einrichtung eines gesonderten UN-Mechanismus für die finanzielle Unterstützung des IStGHs für Fälle, die vom Sicherheitsrat an den Gerichtshof überwiesen werden.

Den Mitgliedern der OSZE solle die USA vorschlagen, einen ausführlichen und der breiten Öffentlichkeit zugänglichen Plan zur Prävention und Bestrafung von schwersten Menschenrechtsverbrechen auszuarbeiten. Des Weiteren solle die USA gemeinsam mit ihren NATO-Partnern einen Plan entwickeln, wie die Kapazitäten von Regionalorganisationen für Krisenreaktion und den Schutz von Zivilisten gestärkt werden können. Hier sieht die Gruppe um Albright und Williamson den Kongress und die Parlamente der anderen NATO-Staaten in der Verantwortung für ausreichend finanzielle Unterstützung zu sorgen.

Wichtig sei vor allem, so die Arbeitsgruppe, die  „Toolbox“ von möglichen Maßnahmen zur Verhinderung von schwersten Menschenrechtsverbrechen zu erweitern. Dazu zählen die Autoren unter anderem die Nutzung neuer Technologien zur Alarmierung potentieller Gewaltopfer, spezielles Training für Personal der UN-Friedenssicherungsmissionen und die Schaffung spezieller „standby security units“ bei den Vereinten Nationen, die als eine besser bewaffnete Polizeieinheit schnell in Krisensituationen eingesetzt werden kann. Für diesen Zweck solle die US-Regierung auch eine umfassende Studie zur Verwendung moderner Technologie für die Verhinderung von Gräueltaten in Auftrag geben. Über bereits erzielte Erfolge, wie die Errichtung des Atrocities Prevention Boards und damit zusammenhängende Reformen der ersten Obama-Administration, müsse sich die US-Regierung mit anderen Ländern und internationalen NGOs regelmäßig austauschen.

Schließlich fordert die Arbeitsgruppe regelmäßige Konsultationen durch das Weiße Haus und das US-Außenministerium mit Brasilien und anderen interessierten Staaten zur Implementierung von R2P. Sehr klar unterstützt die Arbeitsgruppe das brasilianische Konzept der „Responsibility While Protecting“ (RwP).

Viele dieser Forderungen sind im Einklang mit Positionen, die auch die Bundesregierung gerne unterstützt, zum Beispiel die Stärkung des IStGHs, das Zugehen auf Brasilien oder die Förderung des Büros des Sondergesandten. Andere werden sie mehr herausfordern. Gerade deshalb lohnt es sich aber für deutsche Entscheidungsträger und andere R2P-Interessierte in Deutschland diesen Bericht zu lesen: das US-amerikanische Beispiel zeigt, wie viel es hierzulande noch zu diskutieren gibt. Anstatt vorwiegend über völkerrechtliche oder moral-philosophische Aspekte der R2P zu diskutieren, könnten sich auch deutsche Experten im Detail damit beschäftigen, wie sich die Bundesrepublik besser aufstellen kann um schwerste Menschenrechtsverbrechen zu verhindern. Von der Frühwarnung und Prävention bis hin zur Stärkung von Kapazitäten der Bundeswehr für den Schutz von Zivilisten gibt es genügend Diskussionsstoff.

Sarah Brockmeier (@sarahbrockmeier) ist stellvertretende Vorsitzende der Menschenrechtsorganisation Genocide Alert und wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Global Public Policy Institute (GPPi). In beiden Funktionen beschäftigt sie sich mit dem Konzept der Schutzverantwortung. Eine erste Fassung dieses Beitrages wurde auf der von Genocide Alert betriebenen Plattform www.schutzverantwortung.de veröffentlicht.