Wie geht es weiter im Inselstreit ums Südchinesische Meer?

von Peter Kreuzer

Am 12. Juli verkündete der Ständige Schiedshof in Den Haag sein Urteil bezüglich einer Reihe von Fragen, die ihm von den Philippinen zur Entscheidung vorgelegt worden waren. Wenn auch nicht von China anerkannt, spricht es den Philippinen in vollem Umfang Recht zu.

Mit der Anrufung des Schiedshofs wollte der Inselstaat zum einen die rechtliche Argumentation für die umfassenden Ansprüche Chinas auf große Teile des Südchinesischen Meeres entkräften. Zum anderen forderten die Philippinen den Schiedshof dazu auf, den rechtlichen Status einer Reihe von Erhebungen zu klären - mit dem Ziel, diesen den „Inselstatus“ zu entziehen, so dass sie keine weitreichenden exklusiven Wirtschaftszonen generieren. Zu Felsen degradiert, hätten diese Erhebungen nur noch 12 Seemeilen breite Territorialgewässer, so dass große Teile des Südchinesischen Meeres fortan jeglicher nationaler Kontrolle entzogen würden. Schließlich ging es den Philippinen um eine Bestätigung des Schiedsgerichts, dass China in den umstrittenen Gewässern mehrfach internationales Recht gebrochen hat - ebenso wie mit seinen massiven Aufschüttungen zur Schaffung neuer Inseln. Der Ständige Schiedshof bestätigte in allen Fragen die philippinischen Positionen, obgleich mit teilweise abweichender Argumentation.

In diesem Sinn wirkten das internationale Recht und die internationalen Institutionen als der „große Gleichmacher“, als der sie der langjährige philippinische Außenminister Del Rosario immer bezeichnet hat. Denn vor der internationalen Gerichtsbarkeit sind große und kleine, mächtige und schwache Staaten gleich. Hier haben auch die Schwachen eine realistische Chance, den Großen Paroli zu bieten, wenn diese das Recht missachten.

Doch Vorsicht vor vorschnellen Schlüssen – internationales Recht hat nur wenig mit nationalem Recht gemein. An erster Stelle fehlt eine Instanz, die es gegen Widerstand durchsetzt. Darüber hinaus ist jedes Vertragsrecht nur für Vertragsparteien bindend.

China erachtet das ganze Verfahren als rechtswidrig, auch wenn der Ständige Schiedshof in einer umfänglichen Ausführung klargestellt hat, warum er dazu befugt ist, über die von den Philippinen vorgelegten Fragen zu entscheiden. China macht sich damit zum legitimen Interpreten des internationalen Rechts. Auch hat China am Verfahren nicht teilgenommen und angekündigt, das Urteil nicht zu beachten, da es widerrechtlich zustande gekommen sei. Das Urteil ist damit de facto nicht umsetzbar.

Diese Verhaltensmuster unterscheiden China jedoch nicht von anderen Großmächten. Obgleich diese in der Regel internationales Recht beachten, finden sich doch immer wieder Grenzfälle und Ausnahmen. So haben die USA selbst schon mehrfach internationale Urteile ignoriert. Am prominentesten ist das Urteil des Internationalen Gerichtshofs von 2006, das die Verminung nikaraguanischer Häfen für völkerrechtswidrig erklärte. Damals sprachen die USA, wie China im aktuellen Fall, dem Internationalen Gerichtshof die Zuständigkeit ab und erkannten das Urteil nicht an (für das Urteil siehe: http://www.icj-cij.org/docket/files/70/6503.pdf). Sie blockierten darüber hinaus mehrere Versuche Nicaraguas, die USA über eine Sicherheitsratsresolution zur Anerkennung des Urteils aufzufordern.

Nicht zuletzt treten die USA einer Reihe internationaler Abkommen, unter anderem dem Seerechtsübereinkommen, nicht bei, weil sie sonst durch sie gebunden wären. So scheinen Großmächte im Zweifel willens, internationales Recht zu brechen oder aufgrund ihrer Diskursmacht zumindest zu beugen, wenn dies aus ihrer Sicht notwendig erscheint. Die Option, über den Rekurs auf das internationale Recht die ungleiche Macht von Groß und Klein auszugleichen, ist also nicht nur in diesem Fall beschränkt.

Wie schon im Nicaragua-Fall in Bezug auf die USA hatte auch das aktuelle Verfahren keine mäßigende Wirkung auf Chinas Handeln vor Ort. Möglicherweise geht es zu weit anzunehmen, dass der dramatische Ausbau der von China besetzten Atolle und Riffe eine Folge der Verfahrenseröffnung war. China fühlte sich angesichts des Verfahrens zumindest nicht bemüßigt, Zurückhaltung zu wahren. Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass das Urteil für sich und auf die Zukunft bezogen keine positiven Wirkungen haben wird.

Wie soll man nun mit dem Dilemma umgehen, ein Urteil zu haben, das man nicht umsetzen kann, ohne den Konflikt zu eskalieren?

Derzeit stehen zwei mögliche chinesische Gegenreaktionen im Raum: China könnte zum einen - analog zu seinem Handeln im ostchinesischen Meer Ende 2013 - eine sogenannte „Air Defense Identification Zone“ (ADIZ) für das Südchinesische Meer etablieren. Diese würde vermutlich große Teile des südchinesischen Meeres beinhalten. Scharfe Gegenreaktionen würden nicht lange auf sich warten lassen und den Konflikt weiter verschärfen.

Zum anderen könnte China aus dem Seerechtsübereinkommen austreten. Offensichtlich wähnte sich China durch eine Erklärung von 2006 gegen gerichtliche Verfahren wie das in Den Haag geschützt. Darin hatte die Volksrepublik (wie viele andere Staaten auch) rechtlich völlig korrekt erklärt, dass es sich den von der Konvention vorgesehenen Verfahren zur Regelung von Streitigkeiten (Artikel 297) nicht unterwirft. Nun ist deutlich geworden, dass diese Klausel keinen ausreichenden Schutz vor Verfahren bietet, in denen nicht Souveränität, Grenzziehung oder militärische Aktivitäten verhandelt werden. Insofern drohen China weitere Verfahren, sollten andere Konfliktparteien (Vietnam, Malaysia, Brunei, Indonesien) dem philippinischen Vorbild folgen wollen. Dies kann das Land verhindern, wenn es austritt und die Seerechtskonvention wie die USA als Völkergewohnheitsrecht nutzt, ohne länger durch deren spezifische Regularien zur Streitbeilegung gebunden zu sein. Insoweit als China, vom aktuellen Einzelfall abgesehen, bislang jedoch allen internationalen vertraglichen Verpflichtungen nachgekommen ist, wäre eine entsprechende Umorientierung nicht im Interesse der Völkergemeinschaft.

Positiv zu bewerten ist in jedem Fall das Verhalten der neuen philippinischen Regierung, die ihren Triumph nicht auskostet, sondern alle Parteien zur Zurückhaltung und Besonnenheit aufruft und gegenüber China Verhandlungsbereitschaft signalisiert. Öffentlicher Druck auf Beijing würde dort sicherlich großen Widerstand hervorrufen, weil das Thema extrem nationalistisch aufgeladen ist. Nach einer großen Umfrage empfindet eine Mehrheit der Bevölkerung die Besetzung der Inseln im südchinesischen Meer durch andere Nationen nicht nur als Beschädigung der chinesischen, sondern auch ihrer persönlichen Würde. Gerade die besserverdienende Mittelschicht erscheint wenig kompromissbereit. Darüber hinaus sprachen sich in einer Umfrage über 70 Prozent der Befragten für Wirtschaftssanktionen und 45 Prozent für den Einsatz des Militärs gegen die anderen Staaten aus. Damit befürworten sie eine Politik, die weit über das gegenwärtige Handeln der Regierung hinausgeht¹. Die Anerkennung des Den Haager Urteils wäre in China also nicht vermittelbar.

Deshalb geht es in der nahen Zukunft darum, Wege zu finden, die es der chinesischen Elite ermöglichen, ihr Gesicht nach Innen und Außen zu wahren und langsam umzusteuern. Eventuell nötige Kompromisse müssen in diesem Prozess nicht als Folge des Urteils, sondern als Ergebnisse bilateraler und multilateraler Verhandlungen verkauft werden. Das Unterfangen ist sehr komplex und wird allen Seiten ein Höchstmaß an Geduld und Einfallsreichtum abverlangen.