Deutschland schleicht sich nach Mali – Herausforderungen für die internationale Politik in der Sahelzone

von Julian Junk

Deutschland diskutiert über eine militärische Intervention. Nein, nicht in Syrien, wo die Waffen immer noch nicht schweigen, sondern in Mali, in einem Konflikt, der allenfalls randständig in den deutschen Medien diskutiert wird. Und doch wird ausgerechnet Mali zur ersten Bewährungsprobe für das neue „Fragile Staaten Konzept“ der Bundesregierung, um ressortübergreifende Kohärenz im Umgang mit Krisensituationen oder in nachhaltiger Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten herzustellen. Warum beteiligt sich die Bundesregierung nun ausgerechnet an einem möglichen Einsatz in Mali?

Dafür gibt es eine Reihe plausibler Gründe: es gibt mit der Resolution 2071 des UN Sicherheitsrats eine klare rechtliche Grundlage für Planspiele; die engsten Verbündeten unterstützen diese militärische Option vehement (neben Frankreich haben sich nach den Anschlägen auf das Konsulat in Benghasi nun auch die USA zu dem Ziel bekannt, die Sahelzone nicht zum Rückzugsort für Terroristen und organisierte Kriminalität werden zu lassen); und es handelt sich wohl nur um einen Ausbildungs- und Trainingseinsatz der Bundeswehr, um die malische Armee in die Lage zu versetzen, wieder das gesamte Staatsgebiet kontrollieren zu können, und nicht um einen Kampfeinsatz.

Während also eine interministerielle Task-Force unter dem Vorsitz des Afrikabeauftragten der Bundesregierung, Kochanke, tagt, stellt sich trotzdem die Frage, warum dieser Einsatz in der deutschen Öffentlichkeit bislang so wenig kontrovers diskutiert wird. Denn es handelt sich mitnichten um einen simplen Einsatz. Die Rahmenbedingungen könnten schwieriger nicht sein, wie dieser Blogbeitrag untenstehend aufzuschlüsseln versucht. Die Bundesregierung täte gut daran, ihre Ziele wie die Risiken des Einsatzes transparenter und hörbarer zu kommunizieren. Zum einen um Legitimität für diesen Einsatz zu bekommen und um zum anderen nicht nur inter-ministeriell das Fragile Staaten Konzept umzusetzen, sondern die Chance zu nutzen, die Komplexität von Entwicklungshilfe und Friedenssicherung in Kontexten fragiler Staatlichkeit der Öffentlichkeit darzulegen und begreifbar zu machen.

Denn der Fall Mali ist ein Lehrstück darüber, wie schnell ein scheinbarer Erfolgsfall und eine über Jahre genährte demokratische Entwicklung ins Wanken geraten kann, welche grenzüberschreitenden Auswirkungen Konflikte und Regime-Wechsel haben können und wie schwer sich externe regionale und internationale Mächte damit tun, die Chancen und Risiken ihres Eingreifens einschätzen zu können. Er ist weiterhin ein Lehrstück darüber wie schnell sich die Kalkulationen von eben jenen externen Akteuren ändern können: während der Sahel-Konferenz im Rahmen der diesjährigen UN-Vollversammlung einigten sich Frankreich und die malische Regierung darauf, nun doch eine militärische Intervention im Norden zu befürworten, die sie lange ablehnten. Der Weg dorthin wird in der von Frankreich eingebrachten Resolution 2071 des UN Sicherheitsrats vom 12. Oktober 2012 beschrieben. In dieser wird Druck auf die Akteure in Mali und auf ECOWAS ausgeübt. Informell ist es jedoch Europa, welches zunächst den Willen aufbringen muss, ausreichend militärische, logistische und finanzielle Unterstützung bereitzustellen. Welchen Herausforderungen sehen sich die malischen, die regionalen und eben die internationalen Akteure gegenüber? Ein Fachgespräch der Friedrich Ebert Stiftung beleuchtete letzte Woche diese Konstellationen, die im Folgenden zusammengefasst werden. Das Fachgespräch fand unter Chatham House Rules statt - deshalb können keine Quellen genannt werden.

Nationale Herausforderungen in Mali

Die internationale Intervention und der Umsturz in Libyen zeigt nun unmittelbare Auswirkungen für die Sahelzone: zum einen sind seit diesem Konflikt deutlich mehr Waffen unkontrolliert im Umlauf und in Libyen involvierte Tuareg-Kämpfer kehren bewaffnet in ihre Heimatregion in den Norden Malis zurück. Zum anderen sind viele ehemalige Gastarbeiter aus der westlichen Sahelregion nun in Libyen beschäftigungslos. Über 200.000 Rückkehrer müssen deshalb in die Gesellschaft integriert werden.

Diese von Libyen ausgehenden Entwicklungen zeigen die grenzüberschreitenden Verschränkungen im Sahel-Gebiet, aber sie zeitigen nur deshalb große Effekte, weil sie im Norden Malis und in dessen unmittelbarer Nachbarschaft eine ohnehin schon prekäre Situation vorfanden:

Der am 21./22. März 2012 in Mali weitestgehend unblutige Putsch eines Teiles des malischen Militärs gegen den demokratisch gewählten Präsidenten Touré, dessen Platz interimistisch Hauptmann Sanogo einnahm, ist nur ein weiterer Ausdruck für einen schon lange schwelenden Konflikt. So warf das Militär Touré Schwäche im Umgang mit den Rebellenbewegungen und der organisierten Kriminalität im Norden Malis und eine umzureichende Ausstattung der Truppe vor. Die internationale Gemeinschaft reagierte scharf. So wurden bilaterale und multinationale Kooperationen umgehend ausgesetzt. ECOWAS und die AU suspendierten jeweils Malis Mitgliedschaft. ECOWAS griff härter durch und versetzte unter anderem ihre Eingreiftruppe in Alarmbereitschaft. ECOWAS stellt sich aber weiterhin an die Spitze von politisch-diplomatischen Bemühungen. Dem von ECOWAS eingesetzten Vermittler, dem burkinischen Präsidenten Compaoré, gelang es den Parlamentspräsident Traoré als Interim-Präsident und ein Interims-Premierminister Diarra an der Spitze einer Übergangsregierung zu etablieren.

Karte des Konflikts in Mali. Quelle: Map of the conflict in Northern Mali. von Orionist unter CC BY-SA 3.0.

Die Strategie gegenüber dem Norden von Mali muss im Wesentlichen zum Ziel haben, die staatliche Integrität von Mali wiederherzustellen. Wiewohl es in der deutschen Berichterstattung nur allzu verkürzt dargestellt wird, als handele es sich im Norden Malis um eine halbwegs homogene Sezessionsbewegung, ist die Wirklichkeit doch viel komplexer, denn die Ziele der dortigen einzelnen Rebellengruppen werden jeweils nur von kleinen Minderheiten geteilt. Weiterhin gibt es zwischen diesen Gruppen wenige handlungsleitende strategische Interessen, wie ein Vortragender betonte. Nur wenn die taktischen Interessen zufällig überlappten, käme es zu einer (kurzfristigen) Kooperation. So ist beispielsweise die Gründung eines eigenen Staates, welcher die jetzigen nord-malischen Regionen, Timbuktu, Gao und Kidal, umfasst, nur von den direkten Angehörigen der MNLA (Nationale Bewegung zur Befreiung des Azawad) gewünscht. Die Ansar Dine (Verteidiger des Glaubens), eine andere Tuareg-Gruppe, schloss sich hingegen zwar zu Beginn punktuell dem Aufstand von MNLA an, doch die Ziele waren zu unterschiedlich, da nicht Staatsgründung sondern die Etablierung der Scharia das Ziel war. Dabei erhält sie Unterstützung durch Al Qaida im Maghreb (AQMI) und durch Splittergruppen wie Mujao (Mouvement pour l’unicité et le jhad en Afrique de l’Ouest) oder die in Nigeria aktive Boko Haram.

Neben den politischen Zielen, geht es immer auch um handfeste „wirtschaftliche“ Interessen. Wichtige Routen für Waffen- und Drogenschmuggel sowie generell Rückzugsräume für organisierte Kriminelle verlaufen durch die südliche Sahara. Mali ist somit zunehmend zu einer Drehscheibe für klandestine Geschäfte und Teil eines terroristischen Korridors vom Atlantik und dem Roten Meer geworden. Weiterhin werden umfangreiche Ölvorkommen im Grenzgebiet zu Algerien vermutet, deren Erschließung auf algerischer Seite schon begonnen hat. Es ist wohl kein Zufall, dass die Aufstände im Norden zu einem Zeitpunkt erfolgten, da die Regierung in Mali weitergehende Schritte zur Kontrolle des Nordens umzusetzen begann.

Insgesamt zeigt sich, dass die Regierung Malis den vielen Minderheiten im Norden auch nach mehreren Rebellionen niemals eine ausreichende politische und gesellschaftliche Partizipation garantieren konnte, obwohl dies schon durch eingeschränkte Entscheidungsautonomie im Friedensabkommen des Jahres 1992 durch Prinzipien der Dezentralisierung und Subsidiarität festgehalten aber nie wirklich umgesetzt wurde. Neben der mangelnden Teilhabe am Gemeinwesen spielt natürlich auch das schwierige wirtschaftliche Umfeld eine Rolle. Die Jugendarbeitslosigkeit ist beispielsweise unaufhaltsam gestiegen. Es zeichnet sich eine humanitäre Krise im Norden ab. Schon jetzt gibt es einige hunderttausend grenzüberschreitende oder interne Flüchtlinge. Die Folgen der Dürre im Sahel werden dadurch massiv verschärft. Millionen Menschen sind direkt vom Hungertod bedroht und durch die bewaffneten Auseinandersetzungen können Hilfslieferungen nur sehr unzureichend erfolgen.

Regionale Herausforderungen

Wie bereits beschrieben, sind die Problemkonstellationen in Mali zugleich eine regionale Herausforderung, derer sich beispielsweise die ECOWAS nur zu bewusst ist. Doch leidet ECOWAS in diesem Konflikt an zwei grundsätzlichen Problemen: zum einen sind sich die eigenen Mitgliedsstaaten immer wieder uneinig über das weitere Vorgehen, zum anderen sind zentrale Akteure in dieser Region keine Mitglieder von ECOWAS, namentlich Algerien, Mauretanien und (mit Abstrichen zentral) Libyen. Die Situation in Mali hat aber unmittelbar mit der Situation in Libyen zu tun. Ohne Intervention dort und Vertreibung des Qaddafi-Regimes wären die Entwicklungen im Norden Malis nicht denkbar. Die Auswirkungen auf einen weiteren Hort der Instabilität, namentlich in Mauretanien, sind unschwer auszumalen. Auch Niger ist in höchstem Maße alarmiert, da dort die größte Tuaregbevölkerung beheimatet ist und man die Sezessionsbewegungen in Mali mit Sorge betrachtet.

Insbesondere aber Algerien kommt als regionalem Hegemon eine Schlüsselrolle zu. Auf den ersten Blick wirkt Algerien politisch und wirtschaftlich (nicht zuletzt durch weitreichende Ölvorkommen) stabil – und noch resistent gegenüber den Entwicklungen im arabischen Frühling. Algerien kontrolliert die im eigenen Staatsgebiet operierenden Islamisten in einem engmaschigen Netz. Gleichwohl fühlt sich Algerien in höchstem Maße durch die Krise in Mali bedroht, da einige der sezessionistischen und terroristischen Bewegungen nun eine logistische Basis und einen Rückzugsort haben, um die regionale Komponente ihrer Strategie wirksam umsetzen können. Weiterhin bedrohen sie die energiepolitische Autonomie Algeriens, denn für das Land ist die Erschließung fossiler Rohstoffe essentiell, schon um den eigenen Bedarf zu decken. Durch die Unruhe an der Südgrenze lassen sich diese Rohstoffvorkommen, die neben fossilen auch minerale Ressourcen umfassen, nur schwerlich nachhaltig erschließen. Als Reaktion darauf begann Algerien damit, die Grenzen verstärkt zu kontrollieren. Für grenzüberschreitende Interventionen fehlt aber bislang sowohl der politische Wille als auch die rechtliche Grundlage, denn laut Verfassung sind Auslandseinsätze des algerischen Militärs (zumindest ohne UN Mandat) untersagt.

Mittelfristig müssen also regionale Sicherheitsinstitutionen geschaffen werden. Anstrengungen dahingehend gab es bereits, beispielsweise in Form von Sicherheitskooperationen zwischen Mali, Algerien, Niger und Mauretanien seit dem Jahr 2010. So wurde ein gemeinsames Antiterrorzentrum in Südalgerien eingerichtet, aber weitergehende Pläne wie die Einrichtung einer Eingreiftruppe bestehen bislang nur auf dem Papier. Die Interessenheterogenität zwischen den Staaten ist zuletzt wieder größer geworden.

So bleibt als Ausweg vermutlich nur eine zumindest ernsthaft erwogene internationale militärische Option, die einen politischen Prozess begleitet und die über die UN oder EU als Katalysator für regionale Anstrengungen und zur Unterstützung von ECOWAS dienen könnte.

Internationale Herausforderungen

In den vergangenen Jahren hat man die Entwicklung Malis häufig falsch eingeschätzt oder schöngeredet. Die Warnsignale, dass es sich in Mali mitnichten um eine stabilen Demokratisierungspfad im ganzen Land handelt, sind in der EU und insbesondere in Frankreich nicht wahrgenommen worden. So besteht eine der zentralen Herausforderungen für die internationale Gemeinschaft, die Lage in Mali realistisch zu betrachten und nicht der Suggestion einer demokratischen Stabilität zu unterliegen: Demokratisierungsprozesse sind immer von einer Fragilität begleitet, zumal dann, wenn durch künstliche Grenzziehungen durch Wüstensand die staatliche Souveränität und Integrität ohnehin in Teilen eine Schimäre ist.

Die gängig, auch im politischen Berlin wiederholte Warnung „Mali darf kein zweites Afghanistan werden“ zeigt nur allzu deutlich die Erkenntnis, dass die Probleme in Mali internationale Auswirkungen haben, denen zumindest durch eine einen politischen Prozess begleitende militärische Intervention begegnet werden könnte. Jedoch würde es sich dabei durchaus um ein riskantes Unterfangen handeln. Zum einen sind die Rebellengruppen im Norden Malis schwer bewaffnet. Sie verfügen unter anderem über Raketenwerfern aus libyschen Beständen, welche sowohl für Boden- als auch für Lufteinsätze eine erhebliche Gefahr bedeuten. Zum anderen gibt es durchaus das Risiko, dass eine Intervention von Außen eine regionale Sympathisierung mit zumindest den militanten Tuareg-Gruppen zur Folge haben könnte.

Eine militärische Option kann und darf nicht Mittel zum Zweck sein. Sie muss einen politischen Prozess unterstützen. Dieser politische Weg muss einerseits einen innermalischen Dialog zum Ziel haben als auch eine Strategie für die gesamte Sahelzone beinhalten. Dies muss kurzfristig auch eine massive humanitäre Operation zur Bekämpfung der ärgsten Folgen der Dürre als auch langfristig ein nachhaltiges Entwicklungs- und Sicherheitskonzept beinhalten.

Es stellt sich nun die Frage, wer die Partner sind und welchen Zeitplan man zugrunde legen soll. Über beides herrscht gerade Uneinigkeit. Vermutlich kann dies im ersten Fall nur die Übergangsregierung sein. Natürlich hat diese im Moment ein erhebliches Legitimitätsdefizit, aber in der Situation einer territoriale Teilung und noch nicht organisierten Wahlen, ist ein solches Defizit unvermeidbar. Da Präsident Traoré in seiner vorherigen Position als Parlamentspräsident demokratisch gewählt wurde, ergibt sich ein argumentativer Ausweg für die internationalen Geldgeber und Verhandlungspartner. Umstritten ist vielmehr der Zeitpunkt der Wahlen als Dreh- und Angelpunkt für jeden politischen Prozess. Während einige Stimmen insbesondere aus den USA einen sehr baldigen Wahltermin noch vor April 2013 einfordern und daran auch ihr Engagement knüpfen, warnen andere davor, die Wahlen zu überstürzt durchzuführen. Denn solange die laufende Wählerregistrierung noch nicht abgeschlossen ist, öffnet man Wahlmanipulationen durch das Ausnutzen von Karteileichen (aktuell vermutet man bis zu 30 Prozent) Tür und Tor. Laut malischem Innenministerium benötigt man für die Erstellung des neuen Wählerverzeichnisses noch weitere 6-8 Monate. Weiterhin würde die demokratische Legitimität in der aktuellen Situation den Norden Malis nicht einschließen, weil dort gegenwärtig nicht gewählt werden kann. Für eine militärische Option, den Norden wieder ins Staatsgebiet einzugliedern fehlt allerdings kurzfristig die Zeit, da wegen der einsetzenden Hitze und Regenzeit ein Zeitfenster bis März 2013 gilt. Die Situation ist also vertrackt und vieles deutet auf die Notwendigkeit eines langen Atems zumindest bis zu den ersten Wahlen hin.

Gerade die Teilnehmer aus der Region wünschten sich ein stärkeres Engagement Deutschlands in dem Konflikt. Neben der Tatsache, dass sich eben die Anzeichen verdichten, dass die Bundeswehr sich bald an der Ausbildung der noch recht schwachen malischen Armee beteiligen wird, traut man der deutschen Regierung zu,  sehr gut die Rolle eines neutralen Mittlers einnehmen zu können, da das Land in der Sahel-Region bislang kaum präsent ist. Die Zurückhaltung und das relative Desinteresse Deutschlands, die eigentlich zu beklagen sind, könnten hier einen positiven Nebeneffekt haben – nur erklären muss man beides: Zurückhaltung und Engagement!

Update: Julian Junk wurde am 15.01. auf SWR2 zum Thema Mali interviewt. Das Interview kann hier angehört werden (ca. ab 2:00 bis 6:30).