Die Legalisierung der Legitimität – Zur Kritik der Schutzverantwortung als emerging norm

von Christopher Daase

Syrien führt einmal mehr vor Augen, dass die rechtlichen und moralischen Fragen militärischen Eingreifens in humanitäre Krisen auch durch die Debatte um eine internationale Schutzverantwortung alles andere als gelöst sind und vielleicht auch nicht gelöst werden können: Zwischen Legalität und Legitimität humanitärer Interventionen klafft eine Lücke. Einerseits ist Staaten die Anwendung von Gewalt völkerrechtlich verboten, es sei denn, sie wird im Rahmen individueller oder kollektiver Selbstverteidigung nach Art. 51 oder zur Durchsetzung von Zwangsmaßnahmen im Rahmen von Kapitel VII der UN-Charta ausgeübt. Andererseits wird weithin anerkannt, dass sich Staaten angesichts grober Menschenrechtsverletzungen moralisch verpflichtet fühlen können, Gräueltaten mit militärischen Mitteln zu beenden, und das auch dann, wenn kein UN-Mandat vorliegt. Der Einsatz der NATO im Kosovo 1999 ist dafür paradigmatisch: Im Abschlussbericht der von UN-Generalsekretär Kofi Annan eingesetzten Kommission zum Kosovokrieg heißt es denn auch, der Militäreinsatz sei zwar „nicht legal, aber legitim“ gewesen (Independent International Commission on Kosovo 2000).

Seither ist die Formel „not legal, but legitimate“ zu einer Rechtfertigung geworden, internationales Recht im Namen rechtlicher Reform zu brechen, das heißt mit dem Ziel, einen Wandel des internationalen Rechts zu bewirken. Anne-Marie Slaughter war sogar der Meinung, man könne das Kosovo-Verdikt auf präventive Kriegführung übertragen. Kurz vor Beginn des amerikanischen Angriffs auf den Irak 2003 schrieb sie, die bevorstehende Invasion sei zwar „illegal, aber legitim.“ „Aber je nach dem was wir finden“, fuhr sie fort, „müssen sich die Regeln anpassen, so dass was legitim ist, auch legal ist“.

Heute wissen wir, dass im Irak nichts gefunden wurde, was die voraus eilende Legitimierung präventiver Kriegführung hätte rechtfertigen können. Nicht überraschend wurde allerdings eine andere Rechtfertigung nachgeschoben. Nun wurde zeitlich umgekehrt argumentiert, dass der Sturz von Saddam Husseins Terrorregime eine humanitäre Intervention gewesen sei und der Aufbau einer demokratischen Ordnung den Krieg nachträglich rechtfertige.

Wie auch immer vorauseilende und nachträgliche Rechtfertigungen zu bewerten sind, sie zeigen vor allem das, was man den Aufstieg der Legitimitätspolitik (Nullmeier/Geis/Daase 2012) nennen kann, nämlich eine zunehmende Tendenz in der internationalen Politik, die normative Anerkennungswürdigkeit moralischer Normen gegen alte Rechtsnormen durchzusetzen. Explizit oder implizit wird dabei argumentiert, dass die alte legale Ordnung den gegenwärtigen Bedingungen nicht mehr angemessen ist und eine neue normative Ordnung notwendig oder bereits im Entstehen sei, die eine Legitimität besäße, die die Legitimität der legalen Ordnung übersteige.

Kein Wunder, dass nach dem Kosovo-Krieg in der UNO die Befürchtung wuchs, die zunehmende Kluft zwischen Legalität und Legitimität könne es Staaten erlauben, die rechtliche Unsicherheit auszunutzen und ungehindert militärische Machtpolitik zu betreiben. Kofi Annan betonte, dass nur klare rechtliche Kriterien für den humanitären Einsatz militärischer Gewalt den Missbrauch humanitärer Interventionen verhindern könnten. Andernfalls würden Ereignisse wie der Kosovokrieg „gefährliche Präzedenzfälle“ schaffen und das UN-Gewaltverbot dauerhaft untergraben (Annan 1999). Das Ziel müsse folglich sein, das Recht der humanitären Intervention mit dem „internationalen moralischen Konsens“ in Einklang zu bringen (Independent International Commission on Kosovo 2000), oder, in den Worten des ehemaligen UNO-Generalsekretärs Javier Peres de Cuellar, „ein neues Konzept der Intervention zu entwickeln, das Recht und Moralität vereinigt“ (zit. in Lyons / Mastanduno 1995, S. 2).

Diesem Ziel diente die Einsetzung mehrerer UN-Kommissionen, die zwischen 2001 und 2005 die Idee der Responsibility to Protect entwickelten und der internationalen Gemeinschaft eine Mitverantwortung für den Schutz von Menschen in Not einräumten. Obwohl von Seiten der UNO größter Wert darauf gelegt wurde, die Vielschichtigkeit des Konzeptes und vor allem seine diplomatischen und präventiven Komponenten zu betonen, hat sich die öffentliche Debatte – zu Recht – auf die kontroverse Frage der Anwendung militärischer Mittel zur Einhaltung der Menschenrechte konzentriert; denn es ist genau diese Frage, die an der Grundfeste der internationalen normativen Ordnung, nämlich dem Gewaltverbot, rührt. Dabei kann man feststellen, dass im Prinzip der Idee der Schutzverantwortung zwar zugestimmt wird, das eingangs beschriebene Dilemma humanitärer Intervention aber keineswegs gelöst worden ist. Denn nach wie vor ist umstritten, ob es sich bei der Schutzverantwortung um eine rechtliche oder eine moralische Norm handelt; ob sie sich nur an die internationale Gemeinschaft oder auch an regionale Organisationen und Einzelstaaten richtet; ob sie nur ein Recht oder auch eine Pflicht konstituiert und ob sie ein UNO-Mandat voraussetzt oder auch ohne Autorisierung des Sicherheitsrates ein militärisches Eingreifen erlaubt.

Trotz dieser Umstrittenheit besteht weitgehende Einigkeit in der Einschätzung, dass es sich bei der Responsibility to Protect um eine emerging norm, eine Norm im Entstehen, handelt (ICISS 2001, § 1.11; UN, The Secretary General’s High-Level Panel on Threats, Challenges and Change 2004, §§ 201/202). Aber was bedeutet das eigentlich? Unstrittig ist, dass sich ein Normbildungs- oder genauer ein Normwandlungsprozess vollzieht. Aber wissen wir auch, wie das Ergebnis dieses Prozesses aussehen wird? Und ist es vertretbar, im Vorgriff auf dieses ungewisse Ergebnis gegenwärtiges Handeln zu rechtfertigen? Der Eindruck drängt sich auf, dass mit dem Konzept der emerging norm das Ergebnis eines noch offenen Deliberationsprozesses vorweggenommen und ein normatives Endergebnis postuliert wird, das im Interesse liberaler Ordnungspolitik liegt. Die Nobilitierung der Responsibility to Protect als emerging norm eröffnet damit quasi-rechtliche Rechtfertigungsstrategien für Maßnahmen, die strictu sensu völkerrechtswidrig sind. Mehr noch: indem die Formel von der emerging norm vorgibt, die Kluft zwischen Legitimität und Legalität zu schließen, verwischt sie die Grenze zwischen unterschiedlichen Formen politischer Normativität – moralischer und rechtlicher – mit der Folge, dass beide in ihrer Autorität beschädigt werden.

Literatur
Nullmeier, Frank / Anna Geis / Christopher Daase (2012): Der Aufstieg der Legitimitätspolitik. Rechtfertigung und Kritik politisch-ökonomischer Ordnungen. In: Geis, Anna / Frank Nullmeier / Christopher Daase (Hg.): Der Aufstieg der Legitimitätspolitik. Leviathan Sonderband Nr. 27. Baden-Baden: Nomos, S. 11-38.

Lyons, Gene M. / Michael Mastanduno (1995): Introduction. In: Lyons, Gene M. / Michael Mastanduno (Hg.): Beyond Westphalia? State Sovereignty and International Intervention. Baltimore: John Hopkins University Press, S. 1-18.

Der vollständige Artikel „Die Legalisierung der Legitimität – Zur Kritik der Schutzverantwortung als emerging norm“ ist soeben in einem Sonderheft der “Friedens-Warte – A Journal of International Peace and Organization” (Jahrgang 88 / Heft 1-2) im Berliner Wissenschafts-Verlag erschienen, herausgegeben von Christopher Daase und Julian Junk | zum Sonderheft