Sanktionen gegen politische Akteure in Russland und der Ukraine

von Michael Brzoska

^{Quelle: EU Delegation in den USA}

Sanktionen gegen politische Akteure in Russland und der Ukraine sowie ein Waffenembargo gegen Russland machen Sinn. Weitergehende wirtschaftliche Sanktionen hingegen wären wahrscheinlich nicht hilfreich sondern sogar eher konterproduktiv. Sollte die Führung in Russland die Autonomiebestrebungen in der Ostukraine aktiver unterstützen oder sogar militärisch intervenieren, wäre eine Ausweitung der Sanktionen gegen weitere Personen der russischen Elite der richtige nächste Schritt. Diese Schlussfolgerungen gründe ich auf Erkenntnisse aus der Literatur zu gewollten und ungewollten Wirkungen internationaler Sanktionen sowie meiner Einschätzung der politischen und wirtschaftlichen Situation in Russland.

Sanktionen können verschiedenen Zwecken dienen. Hilfreich ist eine von Franceso Giumelli von der Universität Groningen vorgeschlagene Unterscheidung von drei Sanktionszwecken. Sanktionen können vorrangig darauf abzielen: a) die Sanktionierten zu einem Politikwechsel zu bewegen (coerce), b) deren Handlungsspielräum einzuschränken (constrain) sowie c) die Ablehnung der sanktionierten Politik zu signalisieren. Verschiedene Typen von Sanktionen kombinieren diese drei Elemente in unterschiedlichem Maße. Es ist auf jeden Fall aber immer hilfreich, Sanktionen aus diesen drei Blickwinkeln zu betrachten.

Direkt von einem Waffenembargo betroffen wäre beispielswiese der umstrittene Export französischer Mistral-Hubschrauberträger nach Russland. (Quelle: The Landing Helicopter Dock Dixmude (L9015) in Jounieh bay, Lebanon von Simon Ghesquiere/Marine Nationale unter CC BY-SA 3.0)

Die von der EU und der US-Regierung beschlossenen Sanktionen sind, von unterschiedlicher Seite, sowohl dafür kritisiert worden, dass sie angesichts der russischen Aggressivität gegen die Ukraine zu weich seien als auch dafür, dass sie eine weitere Eskalation der Krise befördern würden. Beide Ansätze der Kritik sind überlegenswert, aber ihre Gegensätzlichkeit deutet auch an, dass die Sanktionspolitik gegenüber Russland Teil eines Balanceaktes sein muss.

Harte wirtschaftliche Sanktionen würden diese Balance in Richtung Eskalation verschieben, ohne dass Veränderungen der russischen Politik gegenüber der Ukraine zu erwarten wären. Einen Politikwechsel in Russland durch massive Schädigung der russischen Wirtschaft herbei führen zu wollen, ist unrealistisch.

Diese Einschätzung gründet auf zwei Überlegungen. Zum Einen hat die Führung in Moskau ihre Ukrainepolitik zu einem Kernelement ihres Projektes nationaler Erneuerung gemacht, auf dem in zunehmendem Maße ihr Legitimationsanspruch beruht. Auch hat sich das Verhältnis zwischen Russland und dem Westen inzwischen so weit verschlechtert, dass starker wirtschaftlicher Druck von außen mit großer Wahrscheinlichkeit eher zu einer Stärkung als einer Schwächung der Regierung führen dürfte. Der von Johan Galtung in den 1960er Jahren im Falle Südrhodesiens beobachte „rallye round the flag“-Effekt, den seitdem viele, auch harte, Sanktionsregime erzeugt haben, wäre auch für Russland zu erwarten. Auf jeden Fall dürfte es zu einer deutliche Verschlechterung und Verhärtung der Beziehungen zwischen Russland und Westen kommen, mit entsprechenden Konsequenzen für die Bearbeitung einer Reihe von globalen und regionalen Problemen.

Die russische Führung betreibt ihre aktuelle Ukrainepolitik mit einer Mischung aus politischen, wirtschaftlichen und militärischen Elementen. Die Mittel zu deren Fortsetzung würden selbst harte wirtschaftliche Sanktionen nicht entscheidend einschränken können. Dazu ist die Ukrainepolitik für die Führung in Moskau zu wichtig. Eher würde woanders gespart, erfahrungsgemäß dort, wo die politischen Kosten am Geringsten wären. Zumindest einen kleinen sinnvollen Beitrag zur Einschränkung russischen Handlungsspielraums würde ein Waffenembargo leisten, das den Zugang der russischen Streitkräfte und Rüstungsindustrie zu moderner Rüstungstechnologie erschweren würde.

Ein Waffenembargo würde darüber hinaus ein klares Signal senden: keine Unterstützung militärischer Aktionen Russlands. Signale senden auch die Personensanktionen, die bereits von den USA und der EU verhängt worden sind und die möglicherweise in Zukunft noch verhängt werden. Es lässt sich im Einzelnen diskutieren, ob die richtigen Personen auf den Listen stehen. Bisher sind die offiziellen Begründungen aber nachvollziehbar: es handelt sich um Hardliner in der erweiterten Führung in Moskau und unter den Separatisten in der Ostukraine. Die Sanktionierten dürften weder ihre politische Haltung ändern, noch in ihren Handlungsspielräumen eingeschränkt sein. Das ist aber auch nicht ihr Zweck.

Symbolisches Handeln durch Sanktionen signalisiert die deutliche Verurteilung der russischen Ukrainepolitik. Sanktionen sind, auch wenn das wie eine Platitüde klingt, ein Mittel der internationalen Politik zwischen Worten und Kriegen. Angesichts der russischen Aggressionen gegen die Ukraine hätten Worte nicht ausgereicht. Symbolische Sanktionen sind das richtige darüber hinausgehende Instrument der politischen Kommunikation mit der russischen Führung. Sie signalisieren die Bedeutung, die der Konflikt für den Westen hat. Auch symbolische Sanktionen wirken eskalierend, aber sie sind gut steuerbar und flexibel genug, um auf Veränderungen der russischen Ukrainepolitik, aus welchen Gründen und in welche Richtung auch immer, reagieren zu können.

Noch ein weiteres Argument spricht dafür, Sanktionen zu verhängen. Für westliche Staaten sind Sanktionen in den letzten Jahren zu einem umfassenden Mittel geworden: Die EU hat Sanktionen zur Zeit gegen mehr als 20 Staaten und Gruppierungen verhängt. Sanktionen nicht zu beschließen hat damit ähnliche Signalwirkung wie Sanktionen zu verhängen. Nur mit Worten zu verurteilen reicht angesichts einer völkerrechtswidrigen Angliederung des Territorium eines anderen Staates nicht aus, noch dazu wenn dies in Verletzung eines Abkommens, des Budapester Memorandums von 1994, und in einem Europa geschieht, in dem mit der Helsinki-Schlussakte und der Charta von Paris Regeln für die Veränderung von Grenzen vereinbart wurden.

Sanktionen rufen Emotionen hervor - auch in den Ländern die sie verhängen. Beispielhaft dafür sind die Proteste gegen die umfassenden Sanktionen gegen das Regime von Saddam Hussein. (Quelle: End Sanctions, Save Iraq von Grant Neufeld unter CC BY-NC 2.0)

Sanktionen erzeugen Emotionen. Das ist Teil ihrer Wirkung, und zwar sowohl in den Staaten, in denen sie verhängt werden, wie in denen, die durch Sanktionen betroffen werden. Kluge Politik ist es, sich dieses klar zu machen und in Überlegungen zur Sinnhaftigkeit von Sanktionen mit einzubeziehen, aber sich nicht von den eigenen Emotionen leiten zu lassen, sondern zu Schlussfolgerungen zu kommen, die auf einer nüchternen Analyse der Möglichkeiten und Grenzen verschiedener Typen von Sanktionen beruhen.

Michael Brzoska studierte Volkswirtschaftslehre und politische Wissenschaften in Hamburg und Fribourg (Schweiz). Nach Tätigkeiten an verschiedenen wissenschaftlichen Einrichtungen im In- und Ausland ist er seit Februar 2006 Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik und Professor an der Universität Hamburg. Zu seinen Forschungsfeldern gehören die politische Ökonomie von Rüstung und Konflikt, Zusammenhänge von Klimawandel und Sicherheit sowie Fragen der europäischen Sicherheit. Er hat zahlreiche Veröffentlichungen zu Sanktionen verfasst, zuletzt "Research on the Effectiveness of International Sanctions" in: Hendrik Hegemann/Regina Heller/Martin Kahl, Studying Effectiveness in International Relations, Opladen: Budrich, 2013, S. 128-144.