Der Brexit und seine Folgen für die EU

von Matthias Dembinski

Das britische Austrittsreferendum ist eng mit der größeren Thematik der EU-Krise verknüpft. Gäbe es keine Krise der europäischen Integration, hätte der Brexit weniger Appeal. Umgekehrt könnte das Votum der britischen Bevölkerung die EU-Krise dramatisch verschärfen. Aus der Sicht dritter Staaten kann die Reputation des globalen Akteurs EU nur leiden, wenn eines der größten und wichtigsten Mitglieder die Leinen kappt, weil, so die „Brexiteers“, das europäische Projekt ohnehin keine Zukunft habe. Welche Konsequenzen der Brexit für den Rest der EU haben wird, hängt auch davon ab, wie Großbritannien den Exit-Schock und die Folgen verarbeitet. Möglicherweise wird den Briten (und anderen) der Wert der EU erst mit dem Ausscheiden deutlich. Dennoch erwischt der Brexit die EU in einer denkbar ungünstigen Phase und könnte die Krise vertiefen. Zumindest macht das Beispiel Schule. Bereits vor der britischen Entscheidung forderten Parteien und Bewegungen in mehreren EU-Ländern ebenfalls das Recht auf ein Referendum über Verbleib oder Austritt. Und Umfragen deuteten an, dass zumindest in einigen EU-Ländern eine Mehrheit für den Austritt votieren könnte. Nach dem Brexit rufen Marine Le Pen, Norbert Hofer und andere noch lauter nach Abstimmungen in ihren Ländern. Die europäischen Eliten werden sich in dem Spagat üben müssen, einerseits bei europäischen Fragen auf ihre Bevölkerungen zu hören, andererseits die Forderungen nach organisierter Beteiligung in Form von Referenden abzuwehren.

Sicherlich ist eine Krise im Sinne der Zuspitzung einer problematischen Entwicklung immer auch ein möglicher Wendepunkt und enthält das Potenzial für Befreiung von hemmenden Blockaden und dynamische Fortentwicklung auf neuen Pfaden. Tatsächlich konnte die EU frühere Krisen wie die Blockade infolge De Gaulles Politik des leeren Stuhles oder die Eurosklerose der 1970er Jahre konstruktiv wenden. In diesem Sinne sehen einige Beobachter die durch den Brexit verschärfte Krise der EU als Möglichkeit. So argumentiert etwa Christoph Schult im Spiegel (24:2016), Großbritannien sei ohnehin nur ein störender Fremdkörper gewesen und ohne den hemmenden Einfluss Londons biete sich endlich die Chance für eine tiefere europäische Integration einschließlich einer Vergemeinschaftung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Vor solchem Optimismus sei gewarnt. Denn zum einen sind die Vorbehalte und Stimmungen, die zum Brexit geführt hatten, kein auf Großbritannien begrenztes Phänomen. Zum anderen herrscht unter Beobachtern und Entscheidungsträgern in Europa zwar weitgehende Einigkeit über die Diagnose einer Krise, weniger Einigkeit aber über die Ursachen der europäischen Malaise und offener Streit über die Therapie. Das, was die einen als Ausweg aus der Krise anbieten, erscheint den anderen als sicherer Weg in den Untergang. Das vertrackte an der europäischen Krise ist, dass es den Ausweg im Sinne des Aufbruchs in eine neue und strahlende Zukunft nicht gibt und nur eine Reihe mehr oder weniger unbefriedigender Strategien des „muddling through“ bleiben.

Auf der Ebene der Phänomene ist die Krise schnell benannt. Die Zustimmungsraten zur EU sind im Keller. Je nachdem, ob man auf die Daten des Eurobarometers oder etwa die Pew-Umfragen schaut, stellt sich die Entfremdung der Bevölkerungen vom europäischen Projekt als gravierend oder sehr gravierend dar. Tatsächlich war die Zustimmung zur EU und ihrer Politik nie ungebrochen. Seit Maastricht ging jede Abstimmung über europäische Themen zumindest im ersten Durchgang gegen die EU aus. Und hätten Referenden in allen betroffenen Ländern über zentrale Integrationsvorhaben wie den Euro stattgefunden, gäbe es die gemeinsame Währung heute nicht. Besonders einschneidend waren die ablehnenden Voten des Verfassungsvertrages in Frankreich und den Niederlanden. Ein politisches Erdbeben blieb dennoch aus und das Vorhaben wurde von den Vertretern der Staaten inhaltlich nur leicht verändert in Form des Lissabon-Vertrages auf den Weg gebracht. Und die Abstimmungen diesen und letzten Jahres in den Niederlanden und Dänemark über den Assoziationsvertrag mit der Ukraine bzw. die Teilnahme an der polizeilichen Zusammenarbeit sind eher als Voten gegen die EU denn als Ablehnung der konkreten Vorhaben interpretiert worden. Kurzum sind anti-europäische Einstellungen keine vorübergehende Stimmung. Europa-kritische Stimmen nehmen zu, artikulieren sich lautstärker und organisieren sich politisch. Überall in Europa haben populistische, Anti-Establishment-Parteien Zulauf, die entweder (überwiegend im Norden) offen anti-europäisch sind oder (überwiegend im Süden) die europäischen Politiken und ihre Institutionen in der jetzigen Form ablehnen. Das Wachstum populistischer Parteien ist nicht ein rein europäisches Phänomen (siehe USA). Und sicherlich ist es nicht alleine der EU zuzuschreiben. So sinkt nicht nur das Vertrauen in die europäischen Institutionen, sondern ebenso das in nationale Institutionen. Die Kombination von wirtschaftlichen Abstiegsängsten, Anti-Globalisierungs- und Anti-Immigrationsstimmungen und das Zerfasern des Bandes zwischen Regierenden und Regierten ist für die EU aber in besonderer Weise toxisch. Ein zweites Phänomen der Krise: Die Leistungen der Europäischen Union überzeugen selbst ihre Befürworter nicht mehr. Die beiden Flaggschiffprojekte der europäischen Integration, der Euro und der Schengen/Dublin-Raum, erwiesen sich als Sonnenscheininstitutionen, die beim ersten Sturm zu zerbrechen drohen. Ihre Reparatur gestaltet sich als schwieriges und kontroverses Unterfangen. Ob sie gelingt, ist offen. Und vom früheren Prestigeprojekt der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik erwartet man sich selbst in Frankreich nicht mehr allzu viel.

Damit zur zweiten Dimension, den Ursachen der Krise. Warum bewegen sich die Zustimmungsraten zur EU im frostigen Bereich? Wieso sind die beiden Flaggschiffprojekte so anfällig? Und warum fällt ihre Reparatur so schwer? Zunächst ist die EU Opfer ihres eigenen doppelten Erfolges: der seit Maastricht und vor allem seit Lissabon rasant zunehmenden Ausweitung ihrer Kompetenzen und ihrer geographischen Grenzen. Die Folge der Kompetenzausweitung: die EU beschränkt sich nicht mehr auf regulative Politik. Sie ist nicht mehr der frühere Zweckverband, dessen Tätigkeit unterhalb der öffentlichen Wahrnehmungsschwelle blieb und die von einem permissiven Konsens getragen wurde. Stattdessen übt sie sichtbar Herrschaft aus und trifft Entscheidungen mit umverteilender Wirkung. Damit ruft sie unausweichlich Kontroversen hervor, und zwar nicht nur über die Sache selbst, sondern auch über die Frage, mit welchem Recht europäische Organe derartige Entscheidungen treffen und scheinbar von außen in demokratisch verfasste Mitgliedstaaten hinein regieren. Um ihre erweiterten Kompetenzen effektiv ausfüllen zu können, müsste sich die EU in viel stärkerem Maße als der frühere Zweckverband legitimieren. Das Problem: Während ihre Zuständigkeiten ins Bundesstaatliche wachsen, sinkt ihre politische Zustimmung ins Staatenbündische zurück (di Fabio). Die EU experimentiert mit zwei Modellen eigenständiger Input Legitimation. Das Europäische Parlament schafft möglicherweise mehr Transparenz, organisiert aber keinen politischen Wettbewerb und repräsentiert kein europäisches Volk. In der zentralen Frage, wer das Volk ist, das mit demokratischen Verfahren selbst über seine Geschicke bestimmt, haben die nationalen Erinnerungs- und Kommunikationsgemeinschaften unverändert die Nase weit vorne. Und das Vorhaben, die Herrschaftsbetroffenen in Form zivilgesellschaftlicher Organisationen an der europäischen Herrschaftsausübung zu beteiligen, könnte bestenfalls bei regulativen und sektoral begrenzbaren Fragen funktionieren. Zudem bleibt die Deliberation innerhalb der von der Kommission beförderten Netzwerke zivilgesellschaftlicher Organisationen auf schmale Eliten begrenzt. Kurzum: bisher gibt es keine belastbaren Anzeichen dafür, dass die mit der Kompetenzausweitung einhergehende Politisierung der EU dazu führt, dass die Herrschaftsbetroffenen die europäische Ebene als den Ort betrachten, an dem Verteilungskonflikte ausgetragen und majoritär entschieden werden sollten. Daher bleibt die EU auf der Input-Seite auf die Zustimmung ihrer Mitgliedstaaten angewiesen. Ihre Legitimität hängt nach wie vor davon ab, inwieweit sie die in demokratischen Verfahren generierten Präferenzen ihrer Mitgliedstaaten achtet.

Damit sieht sich die EU mit einem ersten Dilemma konfrontiert. Um die ihr zugewiesenen Aufgaben ausfüllen und damit effektiv regieren zu können, müssten europäische Organe Entscheidungen auch gegen den Willen einzelner Mitglieder treffen können. In dem Maße, in dem die Spannung zwischen effektiver Problemlösung durch supranationale Technokratie und nationaler Demokratie zunimmt, erodiert auch ihre traditionelle Stärke der Output-Legitimation. Man muss nicht so weit gehen wie Fritz Scharpf und der EU einen bias zugunsten neo-liberaler Lösungen unterstellen. Aber es spricht in der Tat viel dafür, dass die EU entgegen dem britischen Lamento der Überregulierung eher zu De-Regulierung und Marktöffnung taugt, effektive supra-nationale Re-Regulierung aber an vielfältigen Konsensanforderungen scheitert. Der Schengen/Dublin-Raum mag hierfür als Beispiel stehen. Die Öffnung der Binnengrenzen gelang schnell, die effektive Sicherung der gemeinsamen Außengrenze erweist sich aufgrund der nationalen Vorbehalte und Besonderheiten als wesentlich schwierigeres Unterfangen.

Diese Spannung zwischen Legitimität (Beachtung nationaler Demokratie) und europäischer Problemlösung verschärft sich durch die oben angesprochene Ausweitung der Mitglieder und der damit einhergehenden Zunahme an Heterogenität des Integrationsraums. Damit sieht sich die EU mit einem Trilemma zwischen den Zielen der Bewahrung des Integrationsraums, der Legitimität und der Effektivität europäischer Politik konfrontiert.¹ Denn es lassen sich immer nur zwei Ziele auf Kosten des Dritten erreichen. Um dies am Beispiel des Euro kurz anzusprechen: Die gemeinsame Währung könnte so konstruiert sein, dass die Legitimität (nationale fiskalische Entscheidungsfähigkeit) und die Effektivität (kein übermäßiger Schuldenstand und übermäßige neue Staatsverschuldung) gesichert, die Mitgliedschaft aber so gewählt ist, dass sie einem optimalen Währungsraum entspricht. Oder sie könnte so konstruiert sein, dass sie die derzeitigen Mitglieder umfasst und deren fiskalische Entscheidungsfreiheit bewahrt, würde dann aber das Ziel der Effektivität verfehlen. Oder sie könnte die derzeitigen Mitglieder umfassen und am Ziel der Effektivität festhalten, müsste dann aber, wie mit den Instrumenten Six-Pack und Fiskalpakt auch angedacht, massiv in die Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten hineinregieren.

Damit schließlich zur dritten Dimension: der Therapie. Die meisten Beobachter halten den institutionellen Status-quo für instabil, plädieren aber für ganz unterschiedliche Auswege. Die einen werben für die abermalige Ausweitung europäischer Kompetenzen (Stichwort Sozialunion und Verteidigungsunion) und damit verbunden den großen Sprung in die Bundesstaatlichkeit. Die anderen sprechen sich für eine Stärkung der nationalen Mitsprachemöglichkeiten und einen Rückbau der europäischen Zuständigkeiten auf Kernkompetenzen aus. In diesem Sinne schlug der frühere französische Außenminister Hubert Vedrine jüngst erst eine Reflexionsphase und dann einen Neustart der Integration vor, der die Union wieder auf das Wesentliche ausrichten würde. Der erste Weg gleicht dem Kopfsprung aus großer Höhe in unbekanntes Gewässer. Zudem erschiene er angesichts der bisherigen Referenden in der Tat wie das Werk einer autistisch agierenden europäischen Elite. Denn eines ist sicher: Den europäischen Superstaat wollen selbst die Remainers nicht. Der zweite Weg ist steiniger und kontroverser, als es zunächst erscheinen mag. Die Reparatur des Euro und des Dublin/Schengen-Raumes bleiben vordringliche Aufgaben, für die es keine einfachen Lösungen gibt. Zudem wäre Rückbau kaum dazu angetan, neue Begeisterung für das Projekt EU zu wecken. Dennoch eignet sich das europäische Motto „In Vielfalt geeint“ eher als Leitbild der weiteren Integration als das der „immer engeren Union“.