von Caroline Fehl
Quelle: EU Delegation in den USA
Fast 90 Prozent der Wahlbeteiligten, so die triumphale Meldung aus Donezk, sollen am Sonntag für eine Abspaltung der Region vom Rest der Ukraine votiert haben, bei einer Wahlbeteiligung von 75 Prozent. Ob diese Zahlen irgendetwas mit den tatsächlich in den Urnen vorhandenen Kreuzchen zu tun haben und wie das Ergebnis unter Einhaltung demokratischer Mindeststandards und ohne die Einschüchterungskampagne der Separatisten ausgefallen wäre, ist dabei völlig unklar. Offen ist zum jetzigen Zeitpunkt auch, was aus Moskauer Sicht aus dem Votum folgt und ob der Prozess wie auf der Krim in einen schnellen Anschluss der Ostukraine an Russland münden wird. Eines aber ist jetzt schon sicher: der Ausgang des Referendums wird die Debatte um härtere Sanktionen gegen Russland in Deutschland, in der EU und im politischen Westen weiter befeuern.
Die Positionen sind in dieser Debatte in Deutschland schon seit langem klar verteilt: Hier die Sanktionsgegner, die – von Gerhard Schröder über Egon Bahr bis Gregor Gisy – zumindest teilweise Verständnis für Putins Politik äußern und dem Westen eine erhebliche Mitschuld an der Krise geben, dort die Kritiker der „Russlandversteher“, die sich über den eklatanten russischen Völkerrechtsbruch bei der Annexion der Krim und über die destabilisierende Rolle und das brutale Vorgehen russischer Spezialeinheiten in der Ostukraine empören und als Konsequenz eine härtere Linie – und das heißt vor allem „echte, spürbare Sanktionen“ gegen die russische Wirtschaft 1 – einfordern.
Diese Polarisierung der Debatte ist emotional verständlich, aber falsch. Auch wenn man – wie diese Autorin – glaubt, dass die russische Rolle in der Ukraine mit der Politik des Westens weder zu erklären noch zu entschuldigen ist, sollte daraus nicht der automatische Griff nach der „Sanktionsschraube“ folgen. Denn diese ist, wie die sprachliche Analogie zur „Daumenschraube“ bereits nahelegt, ein grobschlächtiges und wenig erfolgversprechendes politisches Instrument. Ein Blick auf einschlägige wissenschaftliche Studien ist ernüchternd.
Was ist der Sinn von Wirtschaftssanktionen gegen Russland? Und was nicht?
Zunächst einmal muss man sich vor Augen halten, welchen Zweck Sanktionen gegen Russland verfolgen (können) – und welchen nicht. Die Fachliteratur unterscheidet zwischen drei möglichen Zielsetzungen.
Im Ukraine-Konflikt ging und geht es nach Auffassung der meisten westlichen Politiker primär darum, Russland zu einer Verhaltensänderung zu bewegen: zunächst zu einem Verzicht auf die Annexion der Krim, nach dem Scheitern dieses Ziel zu einer mäßigenden Einflussnahme auf die Separatisten im Donbass. Diese Verhaltensänderung soll erreicht werden, indem die „Kosten“ der russischen Politik in die Höhe getrieben werden – ein Mechanismus, der fachsprachlich als coercion bezeichnet wird.
Das klingt selbstverständlicher als es ist. Denn wenn immer wieder die Rede davon ist, Putin für seine Ukraine-Politik und insbesondere für die bereits vollzogene Krim-Annexion „bestrafen“ zu müssen, dann schwingt darin – wie auch in der Rede von der bedrohten westlichen „Glaubwürdigkeit“ – eine ganz andere Zielsetzung von Sanktionen mit: die Idee nämlich, dass völkerrechtliche Normen wie das von Putin verletzte Interventionsverbot nur dann Bestand haben, wenn ihr Bruch nicht folgenlos bleibt. Es geht hier also weniger um die Ukraine selbst als um eine symbolische Verurteilung des russischen Verhaltens, um eine Bekräftigung der verletzten Norm und um eine Warnung an andere Staaten, dem russischen Beispiel nicht zu folgen – also um eine Signalwirkung von Sanktionen.
Diese breitere und längerfristige Zielsetzung des signalling, die klar von der ersten Zielsetzung unterschieden werden muss, sollte in der aktuellen Debatte über Russlandsanktionen allerdings nicht im Vordergrund stehen. Denn erstens ist Deeskalation des Konflikts in der Ostukraine unter russischer Mitwirkung derzeit die vordringlichste Aufgabe, zweitens wäre die Signalwirkung gering, wenn sich Russland selbst unbeeindruckt von Sanktionen zeigt, und drittens gäbe es auch andere Wege der symbolischen Verurteilung eines (vermuteten) Völkerrechtsbruchs. So könnte z.B. ein entsprechendes Urteil des Internationalen Gerichtshofs (IGH) in Den Haag (zu unterscheiden vom Internationalen Strafgerichtshof!) der russischen Argumentation den Boden entziehen, bei der Krim handele es sich um ein zweites Kosovo – denn dessen Loslösung von Serbien wurde vom IGH für rechtens erklärt.
Eine dritte mögliche Wirkungsweise von Sanktionen besteht darin, Staaten in ihren Möglichkeiten einzuschränken (constraining), indem man ihnen die Mittel zur Fortsetzung einer bestimmten Politik verwehrt – z.B. den Zugang zu angereichertem Uran, um ein Kernwaffenprogramm zu betreiben. Dieses dritte Ziel von Sanktionen ist auf den Fall Russland-Ukraine gar nicht anwendbar, denn für seine Ukrainepolitik braucht der russische Präsident keine besonderen Ressourcen, die der Western kontrollieren könnte.
Pro-Russian meeting around a statue of Taras Shevchenko (Luhansk, 1 March 2014) by Lystopad under CC BY-SA
Wie wahrscheinlich ist es, dass Putin sein Verhalten aufgrund von Wirtschaftssanktionen ändert?
Akzeptiert man diese Priorisierung der Sanktionsziele, dann ist die entscheidende Frage: Wie erfolgversprechend ist der Einsatz von Sanktionen, um eine russische Verhaltensänderung zu erzwingen? Eine Reihe von Untersuchungen über die Effekte von Wirtschaftssanktionen, die seit den 1970er Jahren durchgeführt wurden, stimmen in dieser Frage nicht optimistisch. Sie zeigen, dass gerade die Zielsetzung einer Verhaltensänderung durch coercion von Sanktionen nur selten erreicht wird. Viel häufiger verhärtet sich sogar der Widerstand des Ziellandes gegen den externen Druck. Vergleichsweise effektiv waren Sanktionen bisher – das bestätigen auch neuere Studien zur Sanktionspraxis der EU – vor allem gegen einseitig vom Westen abhängige Entwicklungsländer und in der Einhegung und Verzögerung (constraining) von ABC-Waffenprogrammen, wie im Irak zu Zeiten Saddam Husseins oder neuerdings im Iran. All diese Fälle sind mit dem EU-Russland-Verhältnis und mit der Problematik der Ukrainekrise nicht vergleichbar. Und selbst wenn es möglich wäre, die Großmacht Russland in ähnlicher Weise wirtschaftlich zu treffen wie Iran, Syrien oder Kuba, so zeigen doch gerade diese Beispiele, dass trotz schmerzhafter Effekte von Wirtschaftssanktionen eine Verhaltensänderung entweder gar nicht oder erst nach langen Jahren erfolgt. Als Instrument des kurzfristigen Krisenmanagements sind Sanktionen jedenfalls vollkommen untauglich.
Was sind mögliche unbeabsichtigte Nebenwirkungen von Wirtschaftssanktionen?
Bisherige „Erfolgsfälle“ von Sanktionen verweisen zudem noch auf ein anderes Problem. Ganz abgesehen von der in deutschen Medien vieldiskutierten Frage, ob ernstzunehmende Wirtschaftssanktionen gegen Russland auch westlichen Unternehmen und Konsumenten schaden würden – ja, das würden sie – muss man sich klarmachen, dass unter Maßnahmen gegen ganze russische Wirtschaftszweige in erster Linie die Menschen in Russland leiden würden, egal ob sie Vladimir Putin gewählt haben und seine Ukraine-Politik unterstützen oder nicht. In Kuba oder im Iran haben internationale Sanktionen eine erhebliche Verschlechterung des Lebensstandards der Bevölkerung nach sich gezogen, der Boykott gegen den Irak hat gar hundertausende Kinder getötet. War es das wert? Das Beispiel ist extrem, aber es verdeutlicht die zynische Logik weitreichender Wirtschaftssanktionen: viel Schmerz, viel Wirkung. Die sich bereits abzeichnende Wirtschaftskrise in Russland weiter zu verschärfen und damit gerade die ärmsten Russen empfindlich zu treffen, ist aber moralisch nicht zu rechtfertigen, wenn die Erfolgsaussichten einer auf coercion zielenden Sanktionspolitik trotz hoher wirtschaftlicher und sozialer Kosten gering sind.
Und was ist mit „gezielten Sanktionen“ gegen Individuen?
Die internationale Gemeinschaft hat aus der Irak-Katastrophe zu Recht die Lehre gezogen, dass umfassende Wirtschaftssanktionen möglichst ganz vermieden werden und durch „gezielte Sanktionen“ wie z.B. die aktuell gegen russische Eliten verhängten Reiseverbote oder Kontensperrungen ersetzt werden sollten. Studien zu bisherigen Erfahrungen mit solchen smart sanctions zeigen denn auch, dass sie in der Tat viel weniger unerwünschte Nebenwirkungen haben als umfangreiche Wirtschaftsboykotte. Dafür sind sie aber auch noch ineffektiver in der Erreichung ihrer Ziele. Am ehesten eigenen sie sich als robustere Form der symbolischen Verurteilung eines bestimmten Verhaltens im Sinne eines Signals an andere. Entsprechend können sie auch in der Ukrainekrise eingesetzt werden und sollten durchaus auf weitere Personen ausgedehnt werden. Eine große praktische Wirkung sollte man sich, wie oben ausgeführt, davon aber nicht erhoffen.
Kurz gefasst: In der Debatte über Sanktionen geht es nicht darum, Vladimir Putin oder die russische Seele zu verstehen – es geht darum, die Logik und Wirkungsweise von Sanktionen zu verstehen. Es geht auch nicht darum, was der Westen seit 1990 alles falsch gemacht hat, sondern darum, was er jetzt nicht falsch machen sollte.
Caroline Fehl ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK/PRIF). Ihre Arbeitsschwerpunkte sind internationale sicherheitspolitische Normen und Institutionen sowie die europäische Außen- und Sicherheitspolitik.- Süddeutsche Zeitung vom 12. Mai ↩
Ein Urteil des IGH könnte die Analogie zum Kosovo also aus der Welt schaffen?
Vielleicht. Aber das es jemals zu so einem Urteil kommt, halte ich doch für arg unwahrscheinlich. Zunächst haben sich weder Russland noch die Ukraine der Fakultativklausel unterworfen, und dass Russland sich freiwillig verklagen lässt, sehe ich derzeit wirklich nicht. Als Streitfall wird es also kein Urteil geben.
Das es ein Urteil als Rechtsgutachten geben kann, hat das erwähne Kosovo-Urteil gezeigt. Der Weg über die Generalversammlung wäre frei. Die notwendige Mehrheit ließe sich sicher gewinnen. Aber: Die gestellte Rechtsfrage muss allgemein gehalten werden, weil das Gericht mit dem Urteil keine Partei binden darf (hoch umstritten im Verfahren des Rechtsgutachtens zu den israelischen Sperranlagen!).
Wie würde eine Frage der Generalversammlung also aussehen? Vielleicht ähnlich derer, die zum Kosovo gestellt wurde: Durfte sich die Krim per Referendum unabhänig erklären und dann Russland anschließen? (Die Frage nach Fehlverhalten Russands liegt nahe, ist aber eher nicht zulässig.)
Mit der Beantwortung dieser Frage wäre nichts geklärt – übrigens wie im Fall Kosovo: Mit nichten hat der IGH die Loslösung des Kosovo von Serbien für rechtens erklärt. Der IGH hat bloß gesagt, dass jeder der lustig ist, sich für unabhängig erklären darf, weil das Völkerrecht das nicht verbietet. Zu den Konsequenzen der Erklärung hat er nichts gesagt.
Point taken, Hamster. Der Weg über den IGH ist sicher kein einfacher und kann auch nur einen mittelbarer Beitrag zur Aufrechterhaltung zentraler völkerrechtlicher Normen leisten (von einer konkreten Konfliktlösung ganz zu schweigen). Dennoch hat die ukrainische Regierung ja schon angekündigt, ihn gehen zu wollen – wie genau, weiß man noch nicht. Wenig erfolgversprechend wäre es sicher, dem Vorbild Georgiens zu folgen, das Russland nach dem Krieg von 2008 über den Umweg der UN-Konvention gegen Rassendiskriminierung vor dem IGH verklagte – und damit scheiterte. Es liefe also in der Tat auf ein Rechtsgutachten hinaus. Ob dieses genauso schwammig ausfallen würde wie das zum Kosovo (was ja Putins zweifelhafte Analogie erst ermöglicht hat) und weiterhin nichts Substanzielles z.B. zum Recht auf “remedial recession” sagen würde, lässt sich vorab nicht sagen – zumal der IGH im Ukraine-Fall nicht auf UN-Sicherhatsresolutionen als “lex specialis” rekurrieren könnte, um die Rechtmäßigkeit der Unabhängigkeitserklärung der Krim beurteilen zu können. In jedem Fall würde ich daran festhalten, dass dieser Weg versucht werden muss und für die Aufrechterhaltung einer wichtigen internationalen Norm zielführender ist als unilaterale Sanktionsdrohungen des Westens. Und wenn man schon unilaterale Maßnahmen zur Stärkung des Völkerrechts ergreifen will, dann eher nach dem Vorbild der “Independent fact-finding mission” der EU zum Georgienkrieg von 2008.
Ein sehr interessanten und aufschlussreicher Beitrag über den Begriff und die Funktionsweise der Sanktionen. Dies sollte eigentlich in der gesamten allgemeinen Berichterstattung berücksichtigt werden. Wieder einmal zeigt sich, dass grundsätzlich Wissen vorhanden ist, um Dinge nicht zu verschlimmern oder aus dem man sich Erkenntnisse erschließen kann, die wiederum näher an eine Lösung führen, als es aktuell geschieht. Das die Fronten sich verhärten werden ist bereits absehbar, wenn man dann bedenkt dass es auf beiden Seiten nur Verlierer mit der sanktionspolitik gibt sollte man dies ad acta legen und wieder einen konstruktiven Umgang miteinander anstreben, anstatt Parteien zu isolieren und vom Verhandlungstisch wegzutreiben.