Sanktionen: Besser als ihr Ruf und doch kein Allheilmittel

Von Sascha Werthes

^{Quelle: EU Delegation in den USA}

Sanktionen als ein Instrument der Außenpolitik oder der kollektiven Sicherheit galten lange Zeit als wenig vielversprechend. Der Politikwissenschaftler David A. Baldwin kommt noch 1985 nach einer Zusammenfassung einschlägiger Literatur zu dem Schluss: „[i]t would be difficult to find any proposition in the international relations literature more widely accepted“ (Baldwin 1985: 57). Jedoch erscheinen ab Mitte der 1980er die ersten umfangreicheren quantitativen Evaluationsstudien zu Sanktionen, welche ein differenzierteres Bild über die möglichen Funktionen und Zielsetzungen von Sanktionen zeichnen oder gar aufzeigen, dass Sanktionen zumindest manchmal erfolgreich sein können (zu den bekanntesten zählt hier sicherlich die 1985 erschienene Studie von Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott und Kimberly Ann Elliott). In der Folge entwickeln sich die 1990er Jahre geradezu zu einer Sanktionsdekade (David Cortright & George A. Lopez) in der Sanktionen regelmäßig in unterschiedlichsten Kontexten und gegen unterschiedlichste Adressaten verhängt werden und das Instrument erheblich fortentwickelt wurde. Insbesondere die Vereinten Nationen aber auch regionale Organisationen wie die EU haben seitdem Sanktionen als Instrument eines Krisen- und Konfliktmanagements für sich wieder neu entdeckt und vermehrt verhängt.

Sanktionen können durchaus eine vielversprechende Handlungsoption sein

Spätestens seit den 1990er Jahren gelten Sanktionen somit vielen Beobachtern und Autoren durchaus als sinnvolle und vielsprechende Handlungsoption. Internationale Sanktionen, insbesondere wenn sie von internationalen oder regionalen Organisationen als Instrument zur Unterstützung eines kollektiven Sicherheitssystems verhängt werden, können durchaus sinnvoll und zielführend sein. Zu diesem Schluss kommt beispielsweise das Targeted Sanctions Consortium (TSC)[1], welches die Sanktionspolitik der Vereinten Nationen untersucht hat.

Im Anschluss an Francesco Giumelli wurde die Effektivität von 22 Sanktionsregimen entlang dreier als besonders relevant erachteter möglicher Zielsetzungen (coercing, constraining, signaling) evaluiert (siehe hier auch die Beiträge von Caroline Fehl und Michael Brzoska). Neben diesen Zielsetzungen kann mit Sanktionsregimen jedoch auch noch eine Vielzahl weiterer Ziele verknüpft sein. So kann die Verhängung von Sanktionen auch mit dem Ziel verknüpft sein, Dritte beziehungsweise. andere Akteure von einer solchermaßen sanktionswürdigen Politik abzuschrecken (deterrence). Nicht nur die eigentlich Sanktionierten wären damit der Adressat der Sanktionspolitik, sondern ein wesentlich weiter gefasster Kreis von politischen Akteuren. Auch können sich Regierungen angesichts von Krisen durch die Verhängung von Sanktionen gegenüber ihren nationalen Wählerschaften als handlungsfähig und kompetent zeigen. Man zeigt, dass "man was macht" und kann sich so von innenpolitischen Handlungs- und Legitimationsdruck entlasten (domestic symbolism).

Auffällig ist, dass Sanktionsregimen zumeist multiple Zwecke beziehungsweise Ziele zugeschrieben werden und, dass sich Sanktionsregime mit Blick auf diese multiplen Ziele nicht gleichermaßen "erfolgreich" oder "vielversprechend" gezeigt haben. Wenn es gelingt die Kosten für eine sanktionierte Politik bei politisch Verantwortlichen signifikant zu erhöhen (coercing), können von Sanktionen durchaus wichtige Impulse ausgehen, damit Sanktionsadressaten über einen Politikwechsel nachdenken oder zu Verhandlungen über einen Politikwechsel bereit sind ("erfolgreich" in ca. 10% der von TSC untersuchten Fälle). Im Rahmen einer Ressourcenverweigerungsstrategie (bspw. ein Waffenembargo oder gezielte Sanktionen gegen Blutdiamanten) können Sanktionen auch dazu beitragen, finanzielle und materielle Handlungsmöglichkeiten eines Sanktionsadressaten einzuschränken (constraining) ("erfolgreich in ca. 28% der Fälle). Schließlich kann die Verhängung von Sanktionen den Verstoß gegen internationale Normen anzeigen und Normverletzer hierdurch auch stigmatisieren (signaling, stigmatization) ("erfolgreich in ca. 27% der von TSC untersuchten Fälle).

Sanktionen sind jedoch kein Allheilmittel

Sanktionen sind jedoch – dies zeigt jeder bisherige Versuch den "Erfolg" von Sanktionsmaßnahmen zu messen ‒ kein Allheilmittel und schon gar nicht, wenn sie den Blick für die zugrundeliegenden Konfliktursachen in komplexen Krisenlagen verstellen und als alleiniges oder dominantes Instrument der Krisen- und Konfliktbearbeitung genutzt werden. Der durch die Verhängung der Sanktionen gegen Russland weiter beförderte Aufmerksamkeitsfokus konzentriert sich derzeit beinahe eindimensional auf die territorialen Fragen einer völkerrechtlich mehr als problematischen russischen Annexion der Krim und die von russischer Seite eher wohlwollend beobachteten und eventuell beförderten separatistischen Strömungen in der Ostukraine; mit derzeit eher ungewissem Ausgang. Sicherlich zeigen in diesem Zusammenhang Sanktionsmaßnahmen erfolgreich konkrete Rechtsverstöße seitens Russlands an und untermauern zugrundeliegende Normen (siehe hierzu den Beitrag von Christopher Daase). Das heißt, politisches Handeln durch Sanktionen signalisiert zwar die deutliche Verurteilung der russischen Ukrainepolitik und der damit verbundenen Normverstöße. Damit sind jedoch die der Krise zugrundeliegenden Problemlagen kaum adressiert. Im Gegenteil die weiteren und vielleicht bedeutsameren ökonomischen, politischen und diplomatischen Ursachen der Krisendynamik können so schnell in den Hintergrund geraten. Eine Bearbeitung wird gegebenenfalls sogar erschwert, da sich die „Fronten“ verhärten und sich die Kontrahenten eher in einer eskalativen Dynamik wiederfinden.

Nur Peitsche jedoch kein Zuckerbrot

Sanktionen als Maßnahme eines konstruktiven Krisen- und Konfliktmanagements überzeugen jedoch zumeist nur dann, wenn sie durch weitere Initiativen und Maßnahmen begleitet werden und sinnvoll in eine überzeugende Handlungsstrategie mit klaren Zielsetzungen eingebettet sind. Derzeit überzeugt die westliche Sanktionspolitik in dieser Hinsicht nicht wirklich. Es fehlt eine gemeinsame Strategie. Auf US-amerikanischer Seite deutet sich an, dass Sanktionen eher als Teil einer längerfristig angedachten Eindämmungsstrategie gesehen werden. Wohl nicht zuletzt aufgrund der wesentlich stärkeren wirtschaftlichen Verflechtung mit Russland und der momentanen hohen Abhängigkeit von russischen Energieimporten scheinen die Zielsetzungen der Europäer hier vorerst noch wesentlich moderater oder auch unklarer. Sie rechtfertigen die Sanktionen eher mit Verweis auf die Verletzung der ukrainischen Souveränität und territorialen Integrität und scheinen zugleich die Sanktionen eher als Druckmittel für Verhandlungen mit Russland über die außenpolitische Orientierung der Ukraine zu verstehen. Eine wichtige Voraussetzung für derartige Verhandlungen muss jedoch ein konstruktiver Dialog über die jeweiligen ökonomischen und (sicherheits-)politischen Interessen und Bedenken (in der gesamten Region) sein. Es bleibt fraglich, ob sich durch Sanktionen alleine und mit der beständigen Androhung weitergehender Sanktionen eine konstruktive Dialogbereitschaft erzeugen lässt. Tatsächlich könnten Sanktionen jedoch im Rahmen einer Zuckerbrot-und-Peitsche-Strategie eine entscheidende Rolle spielen. Hier bedarf es sicherlich noch einiger politisch überzeugender Signale, welche für Russland Anreize offerieren, einen politischen Kurswechsel, welcher die Aufhebung der Sanktionen nach sich ziehen könnte, ohne Gesichtsverlust wahrnehmen zu können. Das heißt, dass im Rahmen eines solchen offen geführten Dialogs am Ende wahrscheinlich beiden Seiten zu Kompromissen bereit sein müssen.

Exit-Strategien?

Sowohl die EU als auch Russland haben spezifische Interessen in der Ukraine und in der Region (Armenien, Aserbaidschan, Weißrussland, Georgien, Moldawien). Angesichts des momentanen russischen Gebarens in der Krim und im Falle der Ostukraine war es wichtig ein Zeichen zu setzen und Grenzen hinsichtlich eines völkerrechtlich akzeptablen Verhaltens aufzuzeigen. Hierzu haben Sanktionen einen wichtigen Beitrag geleistet. Möglicherweise kann Russland auch mittels der Sanktionen davon abgeschreckt werden, zukünftig im postsowjetischen Raum eine expansive Machtpolitik zu betreiben. Derzeit zeigt sich die russische Führung jedoch eher als unbeeindruckt. Sollte man daher auf die Verschärfung der bisherigen Sanktionsmaßnahmen setzen? Was aber, wenn auch weitere Sanktionen alleine die russische Außenpolitik nicht beeinflussen? Gibt es eine Exit-Strategie?

Sanktionen sind kein Allheilmittel und auch eine drastische Verschärfung der Sanktionsmaßnahmen würde wahrscheinlich die russische Politik gegenüber der Ukraine und in der Region nicht wesentlich verändern und einer kontinuierlichen Eskalation eher Vorschub leisten. Eine weitere Verschlechterung der Beziehungen zwischen Russland und dem Westen ist für beide Seiten jedoch nicht wünschenswert und hätte sicherlich langfristig auch fatale Konsequenzen. Genau diese Einsicht kann und muss der Ausgangspunkt für eine konstruktive Dialogbereitschaft sein. Daher gilt es, eine Lösung für die zugrunde liegenden Problemlagen auszuhandeln und einer Eskalationsdynamik zu entkommen. Dies ist kein leichtes Unterfangen und wird sicherlich einiger Dialog- und Verhandlungsrunden bedürfen. Gilt es doch ein Verhandlungsergebnis zu finden, bei dem beide Seiten ihr Gesicht wahren können und ihre langfristigen Interessen in der Region geschützt wissen wollen.

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[1] Bierstecker, Thomas et al. (2013): The Effectiveness of United Nations Targeted Sanctions. Findings from the Targeted Sanctions Consortium (TSC). (November 2013). Geneva: The Graduate Institute Geneva/Targeted Sanctions Consortium/Watson Institute for International Studies, Brown University. http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/internationalgovernance/shared/Effectiveness%20of%20UN%20Targeted%20Sanctions%20-%206.Nov.2013%20.pdf, 2. Juni 2014.

 

Referenzen

Baldwin, David A. (1985): Economic Statecraft. Princeton: Princeton University Press.

Bierstecker, Thomas et al. (2013): The Effectiveness of United Nations Targeted Sanctions. Findings from the Targeted Sanctions Consortium (TSC). (November 2013). Geneva: The Graduate Institute Geneva/Targeted Sanctions Consortium/Watson Institute for International Studies, Brown University. http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/internationalgovernance/
shared/Effectiveness%20of%20UN%20Targeted%20Sanctions%20-%206.Nov.2013%20.pdf, 2. Juni 2014.

 

Sascha Werthes ist seit April 2013 Dozent an der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Zuvor war er u.a. am Institut für Entwicklung und Frieden, INEF und am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen beschäftigt. Er studierte Politikwissenschaft, Soziologie und Psychologie an der Gerhard Mercator-Universität Duisburg und promovierte am Zentrum für Konfliktforschung der Philipps-Universität Marburg. Zu seinen Forschungsfeldern gehört unter anderem das Krisen- und Konfliktmanagement internationaler Organisationen und die Theorie und Praxis menschlicher Sicherheit. Im Jahr 2013 veröffentlichte er eine Studie "Die Sanktionspolitik der Vereinten Nationen. Rekonstruktion und Erklärung des Wandels der UN-Sanktionspraxis", Baden-Baden: Nomos.