Zeit, die Sanktionsstrategie gegen Russland zu überdenken

Von Andreas Beyer und Benno Zogg

Sanktionen sind ein wesentlicher Pfeiler der westlichen Strategie im Umgang mit Putins Russland. Moskau hat wichtige internationale Normen und Verträge gebrochen, vor allem durch die Unterstützung ukrainischer Separatisten und die Annexion der Krim. Die Sanktionen schränkten Russland zwar bis zu einem gewissen Grad ein und demonstrierten Einheit im westlichen Lager. Es gelang jedoch nicht, Moskau an den Verhandlungstisch zu bringen oder die Minsker Abkommen umzusetzen. Sanktionen stärkten sogar Putins Position im Inland. Folglich sollte Europa seine Strategie überdenken und eine schrittweise Lockerung der Sanktionen ermöglichen, wenn Russland erste Deeskalationsschritte in der Ukraine unternimmt.

Nachdem Russland die Krim annektiert hatte, wog der Westen seine Möglichkeiten ab. Militärschläge, eine Kappung der Wirtschaftsbeziehungen oder gar Untätigkeit waren keine Optionen. Eine Koalition aus den USA, der EU und Staaten wie Kanada und Japan hat daher im März 2014 Sanktionen gegen Russland verhängt und seither ohne große Diskussionen verlängert. Zudem verschärften die USA ihre Sanktionen im Jahr 2018 nach der Einmischung Moskaus in die Präsidentschaftswahlen 2016. 

Zu den derzeit geltenden Beschränkungen gehören der Ausschluss Russlands aus der G8/G7. 150 Personen - meist russische Politiker und Beamte - und 38 Firmen unterliegen Finanzsperren und einem Reiseverbot. Weitere Maßnahmen schränken den Zugang zu den Kapitalmärkten für bestimmte, meist staatliche russische Banken und Unternehmen stark ein. Die Sanktionen beinhalten ferner ein Exportverbot für Waffen und Dual-Use-Güter und eine Zugangsbeschränkung zu sensiblen Technologien für die Erdölförderung.  

Der Westen erwartete dabei keine sofortige Umkehr der Politik Putins in der Ukraine. Vielmehr sollten Sanktionen Missbilligung signalisieren, als Druckmittel bei Verhandlungen dienen und letztlich die Einhaltung der Minsker Abkommen fördern. Moskau hingegen erklärte, dass es nicht Partei des Konflikts sei, baute seine Kredit- und Handelsbeziehungen mit China aus und verhängte Gegensanktionen. Russland verbot die Einfuhr westlicher Lebensmittel; einige wurden jedoch durch Drittländer wie Belarus umgeleitet, das sich auf dem Papier zu einem bedeutenden Produzenten von Kiwis und Meeresfrüchten entwickelte. 

Was wurde erreicht? 

Insgesamt sank von 2013 bis 2017 der Handel zwischen der Sanktionskoalition und Russland um etwa 25%. Die EU schätzte ihre Kosten auf 0,25% des BIP im Jahr 2015, während russische Quellen die Verluste Moskaus in den ersten Jahren auf 1% des BIP und jetzt auf 0,5% schätzen. Die Abflüsse von russischem Kapital ins Ausland haben sich im ersten Jahr der Sanktionen verdoppelt. Diese Effekte lassen sich jedoch nur schwer vom gleichzeitigen Rückgang der Ölpreise (ab Mitte 2014) und der Abwertung des russischen Rubels um über die Hälfte seit der Annexion trennen. Die Abwertung fördert die Importsubstitution und den Export russischer Waren und funktioniert somit als automatischer Stabilisator. Die derzeit steigenden Ölpreise und entsprechende Einnahmen in harten Währungen bedeuten jedoch eine Atempause für Moskau. Technologische und finanzielle Sanktionen werden indes langfristige Auswirkungen haben. Russische Unternehmen mussten mehrere Energieprojekte auf Eis legen. Technologiebeschränkungen wirken sich bereits jetzt auf die Modernisierung des russischen Militärs, beispielsweise den Flottenausbau, aus.  

Aus diesen Gründen haben EU-Beamte und deutsche Spitzenpolitiker wiederholt behauptet, dass "die Sanktionen funktionieren" - allerdings ohne angemessen die Mechanismen zu analysieren oder systematisch die Auswirkungen im Hinblick auf politische Ziele zu messen. Die Koalition hat bisher lediglich nach innen und außen signalisiert, dass sie geschlossen gegenüber Russland auftreten kann. Die Ausweisung russischer Diplomaten nach den Skripal-Vergiftungsvorwürfen folgte einer ähnlichen Signallogik. Die Verhängung von Sanktionen linderte somit die Bedenken Osteuropas in Bezug auf eine russische "Teile- und Herrsche"-Strategie. Darüber hinaus hat dies den Druck auf den Westen verringert, militärisch zu reagieren.

Man kann zwar argumentieren, dass Sanktionen Russland daran gehindert haben, den Konflikt in der Ukraine mit zusätzlichen Aktionen weiter zu eskalieren. Fakt ist aber auch: Es wurde nicht genug Schaden verursacht, um Russland zu Zugeständnissen zu zwingen. Die verhängten Sanktionen schaden der politischen und wirtschaftlichen Elite kaum. 

Die russische Politische Ökonomie

Als sanktionierte Unternehmen mit oft engen Verbindungen zur Politik ihren Zugang zum internationalen Kapitalmarkt verloren, sprang der russische Staat ein. Dessen ohnehin hoher Anteil an der russischen Wirtschaft nahm weiter zu. Der Kreml hat sogar viele öffentliche Aufträge an diese Unternehmen geleitet. Hinzu kommt, dass einige westliche Konkurrenten beispielsweise im Banken- und Landwirtschaftssektor den russischen Markt verlassen haben. Dementsprechend gab es keine Proteste der russischen Elite und keinen Druck auf das Regime, seinen Kurs zu ändern. Innerhalb der Regierung Putins ist kein liberaler Herausforderer aufgetaucht. Keine Opposition gegen den völkerrechtswidrigen Aggressionskurs des Kremls in der Ukraine wurde gestärkt. 

Die tatsächlichen Kosten der Sanktionen werden von anderen Gruppen getragen. Kleine Unternehmen leiden unter noch knapperen Finanzierungsquellen und ein schrumpfender Staatshaushalt für Sozialausgaben trifft die russische Bevölkerung. Dass derzeit die Erhöhung des Rentenalters forciert wird, ist neben demographischen Faktoren auch dem begrenzten finanziellen Spielraum des russischen Haushalts zuzuschreiben. Die Realeinkommen in Russland sind seit 2014 um rund 10% gesunken. Darüber hinaus wurde der Reservefonds 2017 aufgelöst, welcher viele Jahre lang zur Deckung von Haushaltsdefiziten genutzt worden war.

Putins früherer Gesellschaftsvertrag mit seinem Volk war wirtschaftlicher Wohlstand zum Preis autoritärer Herrschaft. Die Wirkung der Sanktionen auf die breite Bevölkerung hebelte diese stillschweigende Übereinkunft aus. Doch statt zu protestieren, bleiben große Teile der Bevölkerung  unpolitisch oder unterstützen zunehmend Putins Kurs im Sinne eines neuen, nationalistischen Gesellschaftsvertrags. Heute sagen etwa 70% der Russen, dass der Westen Russland mit Sanktionen zu schwächen und zu demütigen versucht. Putins Popularität, bei 63% während der Invasion der Krim, stieg auf 89% bis Juni 2015 (nach einem Einbruch im Zuge der Rentenreformvorschläge vertrauen ihm heute 58% der Bevölkerung). Sein Sieg bei den unfreien Wahlen im März 2018 stärkte seine Position weiter.

Was nun? Optionen für den Westen

Die Sanktionen waren bestenfalls ein Teilerfolg. Sie zeigten Einigkeit und hinderten Russland daran, den Konflikt in der Ostukraine weiter zu eskalieren. Sie haben jedoch die Mehrheit der russischen Bevölkerung statt die Oligarchen getroffen und diese dem Westen entfremdet, Putins Popularität gestärkt und die Abhängigkeit der Wirtschaftselite von seiner Regierung vertieft. Verschlechterte Beziehungen zu Russland verringern den Einfluss des Westens und drängen Russland zu engeren Beziehungen mit China. Die Umsetzung der Minsker Abkommen und eine Lösung des Konflikts in der Ukraine sind damit nicht wahrscheinlicher geworden. Daher müssen für eine Neubewertung der Russlandstrategie alle Optionen berücksichtigt werden: Verschärfung, Beibehaltung oder Lockerung der Sanktionen. 

Eine Verschärfung bedürfe neuer Sanktionsinstrumente. Umfassende finanzielle Sanktionen würden es internationalen Banken verbieten, Liquidität, Swap-Linien oder Handelskredite bereitzustellen. Beispielsweise haben die EU und die USA erwogen, Russland im Sommer 2014 vom SWIFT-Finanztransaktionsnetz auszuschließen. Allerdings gibt es in Europa immer noch keine politische Mehrheit für härtere Sanktionen. Diese würden die Wirtschaftsbeziehungen schwächen und die Abhängigkeit der Oligarchen von der Gunst des Kremls weiter erhöhen. 

Sanktionen ohne große Überprüfung und strategische Bewertung beizubehalten war in den vergangenen Jahren die Standardoption, um Entschlossenheit zu demonstrieren und Debatten zu vermeiden - für beide Seiten. Das Sanktionsregime hat aber weder die Politik Russlands in der Ukraine verändert noch diplomatische Schritte gefördert. Weitere Entfremdung zwischen Russland und dem Westen und eine fortgesetzte Politisierung der Wirtschaftsbeziehungen liegen im Interesse keiner Seite - auch nicht der Ukraine.  

Als dritte Möglichkeit empfehlen wir daher, die Sanktionen in einem "Tit-for-Tat"-Verfahren zu lockern. Russlands Verletzung des Völkerrechts in der Ukraine stellt vorab ein erhebliches normatives Hindernis hierfür dar. Die Sanktionen gegen den Waffenhandel und gegen Einheiten auf der Krim müssen daher beibehalten werden. Der Westen muss die Annexion weiterhin entschieden verurteilen. Die anderen Sanktionen wurden an die Umsetzung der Minsker Abkommen gebunden: Die vollständige Umsetzung würde zu einer vollständigen Aufhebung der Sanktionen führen. Dieser Plan ist jedoch illusorisch. Russland bestreitet, an dem Konflikt beteiligt zu sein. Einige der Bestimmungen würden die ukrainische Souveränität untergraben, daher wird Kiew auch nie vollständig mitziehen. Kiew, Moskau und die Separatisten sind sich über die Reihenfolge der Umsetzung grundsätzlich uneinig.

Die westliche Politik muss sich daher ändern, und Europa muss eine Vorreiterrolle übernehmen. Da die Sanktionen bei der Eskalation der Lage in der Ukraine schrittweise verschärft wurden, muss Europa kommunizieren, dass diese als Belohnung für Deeskalation auch schrittweise aufgehoben werden können. Nur kleine Schritte wie ein dauerhafter Waffenstillstand, der Abzug bestimmter Arten von Waffen und Truppen oder der Zugang für humanitäre Zwecke oder die OSZE, gefolgt von einer Lockerung bestimmter Sanktionen, können beiden Seiten die Möglichkeit bieten, ihre verhärteten Positionen zu reduzieren. Aber: Keine Sanktionen sollten ohne vorherige russische Zugeständnisse aufgehoben werden. Erste Maßnahmen wären höchstwahrscheinlich informell und symbolisch, aber die versöhnliche Reaktion des Westens würde dann zu substanzielleren Schritten ermutigen. 

Pragmatismus ist der einzige Weg, um in der Ukraine Fortschritte zu erzielen, ohne dass eine Seite ihr Gesicht verliert. Wenn das Sanktionsregime nicht bald angepasst wird, könnte die westliche Koalition erodieren oder es kann wieder zu neuen Konfrontationen kommen. In der Zwischenzeit sollten die Überwachung der russischen Wirtschaft und die Bewertung der Auswirkungen von Sanktionen sowie die Unterstützung und Förderung von Reformen in der Ukraine klare Prioritäten des Westens bleiben. 

Dr. Andreas Beyer ist Forscher an der Universität Kiel und beschäftigt sich mit Internationaler Politischer Ökonomie, Energiepolitik und Energiesicherheit.

Benno Zogg forscht am Think Tank des Center for Security Studies an der ETH Zürich zum postsowjetischen Raum und Sicherheit und Entwicklung in fragilen Kontexten. Er ist auf Twitter unter @BennoZogg